Straipsnis Sprendimų priėmimo modeliai Lietuvos Respublikos vyriausybėse: vidinių veiksnių analizė

Santrauka. Straipsnyje analizuojami vidiniai veiksniai, turėję ir turintys įtakos priimant sprendimus Lietuvos Respublikos vyriausybėse. Nagrinėjama kabinetinių vyriausybių, kurioms priskiriama ir Lietuvos Respublikos Vyriausybė, specifika. Pagal galios pasiskirstymą tarp ministro pirmininko ir ministrų bei tarp ministrų ir biurokratijos apibrėžiami 1990–2000 m. dirbusių vyriausybių sprendimo priėmimo modeliai. Kadangi vykdomosios valdžios analizė Lietuvoje yra menkai išplėtota – tik keletas politologų savo darbuose nagrinėjo vykdomosios valdžios institucijų veiklą ir bruožus – šiuo darbu siekta Lietuvos Respublikos vykdomosios valdžios tyrimus praplėsti sprendimų priėmimo analizės dėmeniu.

Pagrindiniai žodžiai: vyriausybė, sprendimų priėmimas, sprendimų priėmimo veiksniai, sprendimų priėmimo modeliai, kolegialumas, kabinetas, ministras pirmininkas.

Įvadas

Vyriausybė yra vykdomoji šalies institucija, įgyvendinanti įstatymus ir kitus teisės aktus, tvarkanti krašto reikalus, kurių svarbiausi – biudžeto formavimas, ūkio plėtra ir socialinių problemų sprendimas. Dėl šių priežasčių vyriausybė dažnai tampa valstybės politinio ir socialinio gyvenimo centru. Būtent todėl vyriausybių veiklos analizė yra viena svarbiausių politologinių tyrimų sričių. Vyriausybių funkcijas demokratinėse valstybėse ir vyriausybių tipus analizavo M. Gallagher, M. Laver, P. Mair Žr. Michael Gallagher, Michael Laver, Peter Mair, Representative Government in Modern Europe: Institutions, Parties, and Governments, 2001. . Vykdomosios valdžios santykius su parlamentu tyrinėjo A. Lijphart Žr. Arend Lijphart, Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries, 1999. , G. Sartori Žr. Giovanni Sartori, Lyginamoji konstitucinė inžinerija: struktūrų, paskatų ir rezultatų tyrimas, 2001. , M. S. Shugart ir G. M. Carey Žr. Matthew Soberg Shugart, John M. Carey, Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics, 1992. . R. Rose daugiausiai dėmesio skyrė partijų vaidmeniui vyriausybėse Žr. Richard Rose, The Problem of Party Government, 1974. . M. Laver ir N. Schofield Žr. Michael Laver, Norman Shofield, “Bargaining Theory and Portfolio Payoffs in European Coalition Governments 1945–83,”1985. bei I. Budge ir H. Keman Žr. Ian Budge, Hans Keman, Parties and Democracy: Coalition Formation and Government Functioning in Twenty States, 1990. analizavo partijų koalicijų politiką ir koalicinių vyriausybių formavimo problemas. Ministrų kabineto kolektyvinės atsakomybės problemai savo darbuose daug dėmesio skyrė Y. Papadopoulos Žr. Yannis Papadopoulos, “Cooperative Forms of Governance: Problems of Democratic Accountability in Complex Environments,” 2003. . Sprendimų priėmimą vyriausybėse plačiausiai tyrinėjo J. Blondel ir F. Müller-Rommel Žr. Jean Blondel, Ferdinand Müller-Rommel, Governing Together: The Extent and Limits of Joint Decision-Making in Western European Cabinets, 1993. , R. Elgie Žr. Robert Elgie, “Models of Executive Politics: A Framework for the Study of Executive Power Relations in Parliamentary and Semi-presidential Regimes,” 1997. ir P. M. Chabal Žr. Pierre Michel Chabal, “Do Ministers Matter? The Individual Style of Ministers in Programmed Policy Change,” 2003. .

Lietuvoje vykdomosios valdžios analizė nėra populiari – tik keletas politologų yra nagrinėję tiek Lietuvos Respublikos vyriausybių, tiek ir prezidento, kaip vykdomosios valdžios institucijų, veiklą ir bruožus. A. Lukošaitis analizavo Lietuvos Respublikos prezidento galias bei funkcijas ir santykius su kitomis valdžios institucijomis Žr. Alvidas Lukošaitis, „Prezidentas Lietuvos politinėje sistemoje: vietos ir galių paieška“, 1998. . Prezidento vaidmenį Lietuvos politinėje sistemoje tyrinėjo ir V. Pugačiauskas Žr. Vykintas Pugačiauskas, „Pusiau prezidentinio institucinio modelio įtaka demokratijos stabilumui: Lietuvos ir Lenkijos lyginamoji analizė“, 1999. . L. Talat-Kelpša tyrė Lietuvos Respublikos prezidento įtaką valstybės stabilumui bei dalyvavimą teisėkūros procese, taip pat vyriausybės, kaip vieno iš padalytos vykdomosios valdžios elementų, specifiką Lietuvoje Žr. Laimonas Talat-Kelpša, „Prezidentas ir įstatymų leidyba: veto teisės naudojimas Lietuvoje“, 1998; „Prezidentas ir parlamentas: reikšmė valstybės politiniam stabilumui“, 1997; „Vyriausybė ir Prezidentas“, 2004. . Vyriausybių stabilumą lemiančius veiksnius tyrinėjo M. Kluonis Žr. Mindaugas Kluonis, „Vyriausybės stabilumo lygį lemiantys veiksniai: Vidurio ir Rytų Europos atvejis“, 2003. . Politikos formulavimo ir įgyvendinimo procesui skiriama dar mažiau dėmesio. Šią temą studijoje Politikos įgyvendinimas Lietuvoje ir Europos Sąjungos įtaka analizavo R. Vilpišauskas ir V. Nakrošis Žr. Ramūnas Vilpišauskas, Vitalis Nakrošis, Politikos įgyvendinimas Lietuvoje ir Europos Sąjungos įtaka, 2003. . Kadangi nuo vyriausybės priimtų sprendimų priklauso tolesnis viešosios politikos įgyvendinimas, o sprendimų priėmimas Lietuvos vyriausybėse iš viso nenagrinėtas, ši tema yra aktuali mokslinių tyrimų problema. Tad šiuo straipsniu siekiama Lietuvos vyriausybių tyrimus praplėsti sprendimų priėmimo analizės dėmeniu.

Priimti sprendimai yra tiek individų, tiek organizacijų, tiek ir valstybės valdžios centrinė veiklos ašis. Sprendimų priėmimas gali būti organizacijų teorijos, psichologijos ir sociologijos objektas, tačiau daugiausia jo tyrimų atliko ekonomikos mokslo atstovai, kurių dėka XX a. sprendimų priėmimo teorija suklestėjo.

Sprendimų priėmimas visų pirma siejamas su individų elgesiu, taigi sprendimų priėmimo teorija ir tyrimai pakliūva į mokslo disciplinų, tiriančių elgseną, dėmesio lauką: kognityvinės psichologijos Žr. Jerome R. Busemeyer, Reid Hastie, Douglas L. Medin, “Decision Making from a Cognitive Perspective,” 1995. , socialinės psichologijos Žr. Icek Ajzen, “The Social Psychology of Decision Making,” 1996. , pramoninės ir organizacijų psichologijos Žr. Mary Kay Stevenson, Jerome R. Busemeyer, James C. Naylor, “Judgement and Decision-Making Theory,” 1990. , ekonomikos Žr. Luiz Antonio N. Lorena, Ffibio Belo Lopes, “A Surrogate Heuristic for Set Covering Problems,” 1994. , vadybos Žr. Philip Shapira, The R & D Workers: Managing Innovation in Britain, Germany, Japan and the United States, 1995. , filosofijos Žr. Ken I. Manktelow, David E. Over, Rationality: Psychological and Philosophical Perspectives, 1993. . Itin daug dėmesio sprendimų priėmimui savo darbuose skyrė J. Baron Žr. Jonathan Baron, Thinking and Deciding, 1994. , R. M. Dawes Žr. Robyn M. Dawes, “Behavioral Decision Making and Judgment,” 1997. ir P. Hammond Žr. Peter J. Hammond, “Non-Archimedean Subjective Probabilities in Decision Theory and Games,” 1997. . Pavyzdžiui B. Brown sprendimą siūlo traktuoti kaip įprastą veiksmų koordinavimo konstruktą, t. y. sprendimus suvokti ne kaip nematomą mentalinį aktą, o greičiau kaip veiklos koordinavimo mechanizmą Žr. Barry Brown, “Choice and Mobility: Decision Making on the Move,” p. 1. . Minėtas autorius teigia, kad sprendimai priklauso ne mentalinių aktų sričiai, o veikiau yra socialiniai objektai, atsirandantys žmonėms sąveikaujant. Socialinę sprendimų prigimtį visų pirma lemia tai, kad sprendimai yra priemonė atsakomybei užtikrinti, t. y. jie leidžia ateities įvykių eigą susieti su konkrečia grupe ar individu. Sprendimai yra bendradarbiavimo struktūros. Palyginti paprastas sprendimų priėmimo aktas iš tiesų yra sudėtingas derybų ir planavimo procesas, kuris yra socialinės sąveikos organizavimo priemonė Žr. ten pat, p. 3. . Sprendimų priėmimą galima apibrėžti ir kaip procesą, kuriam vykstant pasirenkama alternatyva arba tam tikrai alternatyvai suteikiama preferencija Žr. David Wayne Parsons, Viešoji politika: politikos analizės teorijos ir praktikos įvadas, p. 229. .

Pagrindinis šio straipsnio tikslas – išanalizuoti vidinius sprendimų priėmimo veiksnius ir apibrėžti sprendimų priėmimo modelius Lietuvos Respublikos vyriausybėse.

Straipsnyje pateikta analizė grindžiama 2003 m. rugsėjo 10 d. – 2004 m. sausio 9 d. atlikto tyrimo, kurio metu buvo apklausti buvusių Lietuvos vyriausybių nariai, duomenimis. Apklausai pasirinktas struktūruoto interviu metodas. Tyrimo analizės vienetas – atskiras ministrų kabinetas. Remiantis mokslinėje literatūroje vyraujančia tendencija, ministrų kabinetas apibrėžiamas pagal tris kriterijus: ministrą pirmininką, partiją (-as), sudarančią vyriausybę ir parlamento kadenciją Žr. Jean Blondel, Ferdinand Müller-Rommel, “Cabinet Decision Making in Central Eastern Europe: Theoretical Considerations and methodology,” 2003. . Iš viso apklausti 47 ministrai, kurie buvo vyriausybių nariai po Lietuvos Respublikos nepriklausomybės atkūrimo, iš kiekvienos vyriausybės atrenkant ne mažiau kaip 50 proc. vyriausybės narių (žr. 1 lentelę).

Respondentams buvo pateiktas klausimynas, parengtas 2003 m. balandžio 5 d. tarptautiniam projektui „Sprendimų priėmimas Vidurio ir Rytų Europos vyriausybėse“ vykdymui (koordinatoriai – J. Blondel ir F. Müller-Rommel). Neapklausti ministrai, tyrimo metu dar tebebuvę tarnyboje, darant prielaidą, kad jie galėjo nenorėti atvirai kalbėti apie sprendimų priėmimą vyriausybėse (būtent todėl į respondentų aibę neįtraukti antrasis R. Pakso bei A. Brazausko kabinetai). Apklausta didžioji dalis vyriausybių narių, kurie turėjo vadovaujantį ar koordinuojantį statusą priimant sprendimus (ministras pirmininkas ir finansų ministras) bei kitų svarbių ministerijų vadovai. Remiantis I. Budge ir H. Keman siūloma metodika, pagal veiklos pobūdį ministrai suskirstyti atsižvelgiant į jų atstovaujamus sektorius: ekonominės politikos – finansų, darbo, ekonomikos; socialinės apsaugos – socialinių reikalų, švietimo, sveikatos; ir išorės santykių – ministras pirmininkas, užsienio reikalų ir gynybos ministrai Žr. Ian Budge, Hans Keman, Parties and Democracy: Coalition Formation and Government Functioning in Twenty States, p. 217. . Interviu metu, kuris vidutiniškai trukdavo apie valandą, ministrams buvo pateikiami atviri klausimai. Interviu buvo įrašinėjami į garsajuostę. Duomenų apdorojimo stadijoje respondentų atsakymai užkoduoti skaitinėmis reikšmėmis, o vėliau atlikta jų statistinė analizė, pasitelkus kompiuterinę programą SPSS.

1. Vyriausybių funkcijos

Vyriausybės, kaip yra pastebėjęs J. Blondel, egzistuoja kiekvienoje socialinėje organizacijoje – čia visada yra institucija, paprastai palyginti maža, kurios tikslas – tvarkyti organizaciją Žr. Jean Blondel, Comparative Government, p. 267. . Priešingai nei kiti institutai, tokie kaip parlamentai ar politinės partijos, vyriausybės yra kompaktiški dariniai, turintys bendrą tikslą ir veikiantys kaip komandos. Kadangi vyriausybės narių skaičiumi palyginti mažos, jų veikla labiau matoma. Vyriausybės nėra ir tokios amorfiškos kaip parlamentai ar politinės partijos, nes savo veiklą grindžia kolektyvine valia Žr. ten pat, p. 268. .

Vyriausybę galima apibrėžti kaip vykdomąją-tvarkomąją šalies instituciją, t. y. vykdančią įstatymus ir kitus teisės aktus bei tvarkančią valstybės reikalus Žr. Juozas Žilys, „Konstituciniai politinės sistemos pagrindai“, p. 74. . Remiantis J. Blondel tipologija, išskiriamo trys pagrindinės vyriausybės funkcijų grupes Žr. Jean Blondel, Comparative Government, pp. 268–270. :

1. Visuomenės poreikių pavertimas politika. Pagrindinis vyriausybės uždavinys bendriausia prasme yra valstybės reikalų tvarkymas, o tai reiškia, kad vyriausybė yra sprendimų priėmimo piramidės viršuje. Šiuolaikinėje demokratijoje politikos pradžių pradžia yra įvairūs ir neretai skirtingi piliečių interesai, kurie, aiškiai išreikšti, tampa konkrečiais visuomenės ir jos grupių poreikiais. Nuo vyriausybės priklauso, kurie visuomenės poreikiai bus paversti konkrečia politika.

2. Politikos parengimas ir įgyvendinimas. Vyriausybė privalo rasti praktinius visuomenės problemų sprendimus – kitaip tariant, parengti tokią politiką, kuri būtų realistiška, t. y. realiai įgyvendinama ir priimtina visuomenei. Be šios, t. y. politikos strategijos, funkcijos vyriausybė atlieka ir politikos įgyvendinimo funkciją. Ši funkcija reiškia, kad vyriausybė turi rasti tinkamų priemonių sumanytai politikai įgyvendinti. Pasak J. Blondel, rengiant politiką, kurią vėliau reikės pačiai įgyvendinti, vyriausybėje dažnai neišvengiama įtampos, nes politikos rengimo ir įgyvendinimo procesai reikalauja skirtingų vyriausybės narių savybių. Politikos parengimo funkcija – vaizduotės, tam tikros visuomenės vizijos, o įgyvendinimo funkcija – sugebėjimo vadovauti individams ir grupėms. Tie patys asmenys gali neturėti abiejų minėtų savybių – tai parodo pasidalijimas tarp lyderių ir jų padėjėjų Žr. Jean Blondel, Comparative Government, p. 269. .

3. Politikos koordinavimas. Vyriausybė privalo garantuoti, kad parengta politika ir jos įgyvendinimas judėtų neskirtingomis kryptimis, o viena kitą papildytų. Politikos koordinavimas apima prioritetų nustatymą atsižvelgiant į turimus finansinius ir žmogiškuosius išteklius. Pagrindinis politikos koordinavimo tikslas – prieštaravimų tarp skirtingų viešosios politikos šakų mažinimas. Jis sėkmingas tada, kai tarp vyriausybės narių egzistuoja glaudūs ryšiai tiek politikos parengimo, tiek ir jos įgyvendinimo lygmenyse. Tačiau dažnai koordinavimo efektyvumą riboja įvairūs veiksniai – visų pirma administracinė ir politinė centralizacija.

2. Vyriausybių sąrangos formos

Vyriausybės tiek formaliai, tiek ir neformaliai gali skirtis sudėtimi, vidine organizacija, narių atrankos mechanizmais, trukme ir galiomis. Vyriausybės gali būti autokratiškos arba atstovaujamosios, egalitarinės arba hierarchinės, veikiančios neribotą laiką ar trumpalaikės, stiprios arba silpnos Žr. Jean Blondel, Comparative Government, p. 268. .

Vyriausybės dažniausiai skirstomos pagal du kriterijus – vyriausybę sudarančių partijų skaičių ir sprendimų centralizacijos laipsnį. Pagal pirmąjį kriterijų vyriausybės gali būti vienpartinės arba koalicinės, o pagal antrąjį – kolegialios ir hierarchinės.

Vienpartinės ir koalicinės vyriausybės. Šiuolaikinėse vyriausybėse itin didelį vaidmenį atlieka politinės partijos. Kabineto vyriausybės dažnai apibūdinamos kaip partinės vyriausybės, nes partijos yra lemiamas veiksnys užtikrinant darnius santykius tarp vyriausybės ir parlamento. Partijos svarbios ir tuo, jog padeda organizuoti kabineto veiklą. I. Budge ir H. Keman yra pateikę tokią žinomiausią ir plačiausiai naudojamą partinių vyriausybių klasifikaciją Žr. Ian Budge, Hans Keman, Parties and Democracy: Coalition Formation and Government Functioning in Twenty States, p. 216. :

• vienpartinė vyriausybė – tai vienos partijos, turinčios daugumą parlamente, sudaroma vyriausybė;
• minimalios pergalės koalicija – tai vyriausybė, kurios sudaryme visos dalyvaujančios partijos yra būtinos, kad vyriausybė turėtų parlamento daugumos paramą;
• perpildyta koalicija – tai vyriausybė, kurios sudaryme dalyvauja daugiau partijų nei reikia suformuoti minimalios pergalės koalicijai;
• mažumos vyriausybė (kai kurie analitikai Žr. Ferdinand Müller-Rommel, Katja Fettelschoss, Philipp Harfst, “Party Government in Central Eastern European Democracies: A Data Collection (1990–2003),” pp. 872–873. skiria vienos partijos ir daugiapartines mažumos vyriausybes) – tai vyriausybė, kurią suformuoja partija ar partijos, neturinčios daugumos parlamente;
• laikinoji vyriausybė – tai vyriausybė, kuri neketina vykdyti ilgalaikės politikos ir sudaroma iki tol, kol bus galima suformuoti nuolatinę vyriausybę.

Koalicinės vyriausybės būdingos kontinentinės Europos šalims, o vienpartinės dažniausios Didžiojoje Britanijoje Žr. Jean Blondel, Comparative Government, p. 275. . Su vyriausybės tipu susijusi ir vyriausybės trukmė. F. Müller-Rommel F. ir K. Fettelschoss surinkti empiriniai duomenys rodo, kad vidutinė Vidurio ir Rytų Europos daugumos vyriausybių trukmė yra ilgesnė nei mažumos vyriausybių (1,8 ir 1,2 metų atitinkamai). Duomenys taip pat rodo, jog perpildytos koalicijos yra ilgaamžiškesnės už minimalios pergalės koalicijas Žr. Ferdinand Müller-Rommel, Katja Fettelschoss, “Cabinet Government and Cabinet Ministers in Central Eastern European Democracies: A Descriptive Cross National Evaluation,” p. 15. .

Kolegialios ir hierarchinės vyriausybės. Pagal sprendimų centralizacijos laipsnį ir atsakomybės pobūdį vyriausybes galima suskirstyti į kolegialias ir hierarchines.

Hierarchinės vyriausybės būdingiausios prezidentinėms sistemoms, kuriose ministrai (dažnai vadinami sekretoriais) yra pavaldūs ir atskaitingi tik prezidentui. Ryškiausios hierarchinės vyriausybės egzistuoja JAV. Anot A. Lijphart, „prezidentinėse sistemose kabinetas yra prezidento kabinetas“ Arend Lijphart, Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries, p. 113. . Jam antrina G. Sartori: JAV veikia valdžios formulė, kuriai būdinga valdžios koncentracija viename asmenyje – primus solus Žr. Giovanni Sartori, Lyginamoji konstitucinė inžinerija: struktūrų, paskatų ir rezultatų tyrimas, p. 110. .

J. Blondel ir N. Manning pateikia tokias hierarchinės vyriausybės charakteristikas Žr. Jean Blondel, Nick Manning, “Do Ministers do What They Say? Ministerial Unreliability, Collegial and Hierarchical Governments,” p. 469. :

1. vyresniųjų politikos formuotojų nesieja jokia bendra charakteristika, kurios pagrindu juos būtų galima laikyti grupe;
2. sprendimus dažnai priima vyriausybės vadovas;
3. vyresnieji politikos formuotojai yra atsakingi tik už savo žinybos reikalus.

Kolegialios vyriausybės – tai vadinamosios kabineto vyriausybės Jos būdingos parlamentinėms sistemoms. Kabineto vyriausybė suprantama kaip tokia, kurioje vyriausybės vadovas, t. y. ministras pirmininkas, ir ministrai kolegialiai priima sprendimus, tačiau už tų sprendimų įgyvendinimą, priklausomai nuo viešosios politikos sektoriaus, yra atsakingas atitinkamas ministras Žr. Jean Blondel, Comparative Government, p. 272. .

J. Blondel ir N. Manning pateikia tokias kolegialios vyriausybės charakteristikas Žr. Jean Blondel, Nick Manning, “Do Ministers do What They Say? Ministerial Unreliability, Collegial and Hierarchical Governments,” p. 468. :

1. ją sudaro kompaktiška vyresniųjų (angl. senior) politikos formuotojų grupė (nuo 5 iki 40), kurių dauguma pažįsta vieni kitus ir, prieš tapdami vyriausybės nariais, ilgą laiką yra kartu dirbę parlamente ar (ir) yra vienos partijos nariai (tačiau tai ne kliūtis į kabinetą įtraukti ir technokratų);
2. didžiąją dalį politinių sprendimų patvirtinta visa grupė, t. y. vyriausybė;
3. šios grupės nariai atsakingi už visus jos priimtus ir patvirtintus sprendimus.

Kabineto vyriausybės iš esmės yra kolektyvinės ir egalitarinės, nes sprendimus priima visas kabinetas. Toks vyriausybės pobūdis gali būti paaiškintas parlamentarizmo įtaka. Dar XIX a. Bagehot yra sakęs, kad vyriausybė yra institucija, „parlamento sudaryta iš tų asmenų, kuriais jis pasitiki ir pažįsta, šaliai valdyti“ Jean Blondel, Comparative Government, p. 275. . Nei ministras pirmininkas, nei ministrai formaliai nėra įpareigoti dalyvauti priimant visos vyriausybės sprendimus. Tik kolektyvinės atsakomybės principas suponuoja tai, jog visi ministrai yra saistomi kabineto sprendimų. Pastaruoju metu, anot J. Blondel, pastebima šio principo erozija, kurią lemia šios priežastys Žr. ten pat, p. 276. :

1. kolektyvinės atsakomybės principas taikomas tik kabineto nariams stricto sensu. Vyriausybė praktiškai yra kai kas daugiau nei ministras pirmininkas ir ministrai. Formaliai į jos sudėtį neįeina viceministrai, kurių Europos šalyse pastaruoju metu skiriama vis daugiau;
2. kabineto sprendimų skaičius ir sudėtingumas yra tokie, kad ministrai negali per palyginti trumpus bendrus susitikimus jų išsamiai apsvarstyti. Iš tiesų kabinetas tik formaliai patvirtina visus sprendimus, tačiau nuodugni jų analizė yra pavesta atskiriems ministrams, komitetams ar ministrui pirmininkui.

Apibendrinant galima sakyti, jog hierarchinės vyriausybės ašis yra lyderis, įkūnijantis piliečių valią ir šiuo pagrindu besitikintis vyriausybės narių lojalumo priimant sprendimus. Kabineto vyriausybė suprantama kaip tokia, kurioje ministras pirmininkas ir ministrai kolegialiai priima sprendimus, už kurių įgyvendinimą priklausomai nuo viešosios politikos sektoriaus yra atsakingas atitinkamas ministras. Kolegialių ir hierarchinių vyriausybių atskyrimas yra tarsi visuotinai taikomo politinių sistemų skirstymo į parlamentines ir prezidentines stilizuota versija. Kabinetinės vyriausybės yra geriausi kolegialų vyriausybių, o prezidentinės – hierarchinių vyriausybių pavyzdžiai.

3. Sprendimų priėmimo specifika kabineto vyriausybėse

Lietuvai, kaip ir kitoms parlamentinėms valstybėms, būdingos kabineto vyriausybės, kuriose vyriausybės vadovas, t. y. ministras pirmininkas, ir ministrai kolegialiai priima sprendimus, tačiau už tų sprendimų įgyvendinimą, priklausomai nuo viešosios politikos sektoriaus, yra atsakingas atitinkamas ministras. Vyriausybės kolegialumas, kaip svarbiausias jos veiklos principas, įtvirtintas ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatyme Žr. Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymas, str. 4. .

Kabineto vyriausybės savo veikloje vadovaujasi kolegialaus sprendimų priėmimo ir politinio atstovavimo principais. Tai vienintelė veikianti valdymo sistema, kurioje sprendimų priėmimas sąmoningai vyksta kolektyvinių diskusijų pagrindu tarp individų, kurių karjera priklauso nuo politinio visuomenės narių pasirinkimo Žr. Jean Blondel, Ferdinand Müller-Rommel, “Cabinet Decision Making in Central Eastern Europe: Theoretical Considerations and Methodology,” p. 1. . Kabineto vyriausybė savotiškai siekia neįmanomo tikslo, nes efektyvus sprendimų priėmimas nesuderinamas su požiūriu, kad svarbiausi sprendimai turi būti priimami individų, kurie įgyja pozicijas politinio pasitikėjimo pagrindu, bet dažnai neturi vadybinės patirties. Tad politinis atstovavimas taip pat prieštarauja techninės kompetencijos principui, kuris yra logiškų sprendimų sąlyga.

Kolektyvinis sprendimų priėmimas ir greiti bei laiku priimti sprendimai atrodo tarpusavyje nesuderinami. Kabineto vyriausybė rizikuoja būti nestabili ir nesugebėti imtis ryžtingų veiksmų. Dėl dažnos ministrų kaitos ir jų tarnybos laiko nenuspėjamumo kabinetai dažnai yra nestabilūs. Vakarų Europoje nuo 7-ojo dešimtmečio vyriausybių nestabilumo ir neefektyvumo atvejų sumažėjo, nes sprendimų priėmimo procesas buvo supaprastintas apribojant kabineto diskusijas. Kai kuriose šalyse kolektyvinis kabineto pobūdis dėl ministro pirmininko prestižo ir patrauklumo visuomenės akyse bei jo personalo, leidžiančio efektyviai kontroliuoti vyriausybę, plėtros, tampa tik formalus (kanclerio demokratija Vokietijoje ar ministro pirmininko vyriausybė Jungtinėje Karalystėje).

Kolegialus sprendimų priėmimas praranda svorį ir dėl kitų priežasčių. Dėl didelio ministerijų darbo krūvio ministrai neturi laiko dalyvauti viso kabineto diskusijose, o kai kurie neturi ir polinkio to daryti, nes kitose srityse laiko save „amatininkais“, jų tarnybos laikotarpis yra neapibrėžtas Žr. Blondel, Jean; Ferdinand Müller-Rommel, “Cabinet Decision Making in Central Eastern Europe: Theoretical Considerations and Methodology,” p. 2. .

Kaip minėta, sprendimų priėmimo procesas vyriausybėse gali varijuoti nuo kolektyvinio iki hierarchinio – tai priklauso ne tik nuo kabineto narių asmeninių savybių, bet ir nuo įvairių struktūrinių veiksnių. J Blondel ir F. Müller-Rommel išskiria tokias veiksnių, sąlygojančių sprendimų priėmimą vyriausybėse, grupes Žr. Jean Blondel, Ferdinand Müller-Rommel, “Cabinet Decision Making in Central Eastern Europe: Theoretical Considerations and Methodology,” 2003. :

1. instituciniai-procedūriniai veiksniai: kabineto diskusijų intensyvumas bei susitikimų skaičius, vyriausybės komitetų skaičius ir vaidmuo, ministro pirmininko aparato sandara ir efektyvi galia;
2. ministro pirmininko vaidmuo: posto reikšmė ir asmeninis autoritetas sprendimų priėmimo procese;
3. partijų atstovavimas vyriausybėje: partijų poveikis kabineto sprendimų darbotvarkei, jų įtaka ministrams, formalūs ir neformalūs partijų poveikio ministrų kabinetui mechanizmai;
4. asmeninės ministrų charakteristikos: patirtis ministro poste, profesinis ir administracinis pasirengimas;
5. išorinės ministrų kabineto aplinkos veiksniai: interesų grupės, įvairūs tarptautiniai veikėjai, žiniasklaida, kuri transliuoja tų grupių bei savo pačios poreikis, valstybės tarnyba, kuri įgyvendina kabineto sprendimus ir turi daug galimybių daryti įtaką ir spaudimą sprendimų priėmimui, ir kt.

Su aukščiau pateikta sprendimų priėmimą kabineto vyriausybėse lemiančių veiksnių klasifikacija sutinka ne visi analitikai. Kai kurie politologai Žr. Robert Elgie, “Models of Executive Politics: A Framework for the Study of Executive Power Relations in Parliamentary and Semi-presidential Regimes,” p. 221. politines partijas taip pat siūlo priskirti prie išorinių vyriausybių sprendimų priėmimui įtaką darančių veiksnių. Valstybės tarnybos priskyrimas vidiniams veiksniams irgi abejotinas. Lietuvos padalintos vykdomosios valdžios specifika suponuoja ir prezidento įtakos vyriausybių sprendimų priėmimui analizės poreikį. Tarpinstitucinių santykių kontekste svarbi atrodo ir potenciali parlamento įtaka vyriausybių sprendimams. Todėl J. Blondel ir F. Müller-Rommel veiksnių, sąlygojančių sprendimų priėmimą kabineto vyriausybėse schemą, tikslinga modifikuoti, kaip tai parodyta 1 pav.

Tolesnei analizei buvo pasirinkti vidiniai vyriausybių sprendimo priėmimo veiksniai, nes būtent nuo kabineto ir atskirų jo narių, kaip sprendimų priėmimo subjekto daugiausia ir priklauso sprendimų priėmimo specifika. Sprendimų priėmimo modeliams konstruoti taikyta R. Elgie sprendimų priėmimo modelių klasifikacija Žr. Robert Elgie, “Models of Executive Politics: A Framework for the Study of Executive Power Relations in Parliamentary and Semi-presidential Regimes,” 1997. , labiausiai paremta vidiniais sprendimų priėmimą sąlygojančiais veiksniais.

4. Vyriausybių sprendimo priėmimo modeliai (R. Elgie klasifikacija)

Pasak R. Elgie, vienas iš vyriausybių studijų aspektų yra galios (angl. power) santykių vykdomojoje valdžioje analizė. Pagal galios pasiskirstymą tarp vykdomosios valdžios vadovo (prezidento arba ministro pirmininko), kabineto, ministrų ir biurokratijos minėtas analitikas išskiria šis vyriausybių modelius Žr. Ten pat, pp. 217–225. :

1. Monokratinė vyriausybė, kuri apibrėžiama kaip asmeninės lyderystės išraiška Žr. Ten pat, p. 222. . Šis vyriausybės modelis turi du variantus – prezidentinę vyriausybę ir ministro pirmininko vyriausybę (kanclerio demokratija yra jos atitikmuo). Ministro pirmininko vyriausybė dažniausiai būdinga parlamentinėms monarchijoms, o prezidentinių vyriausybių neretai pasitaiko pusiau prezidentinėse valstybėse (pvz. Prancūzija, Suomija, Lenkija, Portugalija), kur vienvaldžiu lyderiu vienu metu gali būti prezidentas, o kitu – ministras pirmininkas. Pasak P. Dunleavy ir R. A. W. Rhodes, monokratinės vyriausybės modelį nusako visuminė vykdomosios valdžios vadovo galia priimti sprendimus visose jį dominančiose politikos srityse, taip pat jo įtaka kuriant vyriausybės „etosą“, „atmosferą“ ar apibrėžiant ideologiją Žr. ten pat. . Šiuo atveju kabinetas visose politikos srityse yra tik atavistinė organizacija, o ministrai – prezidento arba premjero valios vykdytojai. Biurokratija įgyvendina politiką, tačiau jos neformuoja.

2. Kolektyvinė vyriausybė, kurią T. A. Baylis apibrėžia kaip tęstinio politinio vadovavimo struktūrų ir praktikos visumą, kai svarbius sprendimus dažniausiai priima mažos grupės, kurių nariai yra susiję asmeniniais ryšiais, o inicijuojant ir apibrėžiant sprendimų turinį nedominuoja nė vienas narys Žr. Robert Elgie, “Models of Executive Politics: A Framework for the Study of Executive Power Relations in Parliamentary and Semi-presidential Regimes,” p. 223. . Laikantis šio modelio, visi vyriausybės nariai turi daugiau ar mažiau vienodą įtaką, tačiau tai nereiškia, kad kabineto susitikimai yra vienintelė sprendimų priėmimo arena. Nemaža dalis sprendimų priimama komitetuose, kurie yra tarsi vyriausybės tąsa. Biurokratija šiame modelyje yra tik politikos įgyvendintoja.

3. Ministerinė vyriausybė, kurioje „atskiri ministrai kaip politiniai svarbių valstybės žinybų vadovai dėl savo pozicijų ypatybių gali turėti reikšmingą poveikį toms politikos sritims, kurios patenka į jų jurisdikciją“ Ten pat. . Šis modelis gali įsivyrauti tiek dėl teisinių (ministrų atsakomybė už jų kuruojamos srities reikalų tvarkymą yra reglamentuota teisiškai – pvz., reikalingas jų parašas), tiek dėl politinių priežasčių (politinė ministrų karjera daroma žinybose). Kaip ir kolektyvinės vyriausybės atveju, ministerinėje vyriausybėje priimant sprendimus nedominuoja nė vienas jos narys. Tačiau, skirtingai nei kolektyvinėje vyriausybėje, ministerinėje vyriausybėje didžioji dalis nereikšmingų sprendimų priimama ministrų individualiai, o dauguma svarbių sprendimų, kuriems reikia plataus pritarimo, yra formuojami atsakingo ministro. Ministras pirmininkas arba prezidentas bei kabinetas atlieka politikos koordinavimo, o biurokratija – politikos įgyvendinimo funkciją.

4. Biurokratinė vyriausybė yra tokia, kurioje ministerijų arba vyriausybės agentūrų darbuotojai yra atsakingi ne tik už vyriausybės sprendimų įgyvendinimą, bet ir už daugumos politinių sprendimų formulavimą Žr. Robert Elgie, “Models of Executive Politics: A Framework for the Study of Executive Power Relations in Parliamentary and Semi-presidential Regimes,” p. 224. . Svarbiausia šio modelio įsivyravimo priežastis – vyriausybės sprendimams priimti reikalinga informacija, kuria disponuoja biurokratija. Biurokratai, kitaip nei ministrai, yra nuolatinėje ilgą laiką valstybės administracijoje dirbantys „politikos ekspertai“ Ten pat. . Biurokratinės vyriausybėse sprendimus priima aukšti administracijos pareigūnai: nei vykdomosios valdžios vadovui, nei kabinetui ar individualiems ministrams nebelieka nieko kito kaip patvirtinti biurokratijos suformuluotus sprendimus ir viešai juos apginti Žr. ten pat. . Šiame modelyje aiškiai susiduriama su demokratijos deficito problema: viešąją politiką formuoja ne išrinkti ir rinkėjams atskaitingi atstovai, o nerinkti ir nepašalinami administratoriai.

5. Pasidalyta vyriausybė – šiame mišriame modelyje valdžia dalijasi griežtai apribotas skaičius vyriausybės narių. Du arba trys asmenys (retai šis skaičius yra didesnis) turi jungtinę ir vienodą atsakomybę priimant sprendimus – pusiau prezidentinėse valstybėse šie asmenys dažniausiai yra prezidentas ir premjeras, parlamentiniuose režimuose – ministras pirmininkas ir jo pavaduotojas Žr. ten pat. . Valdžia vyriausybėje dažnai dalijamasi ir tarp ministro pirmininko bei finansų ministro, prie kurių gali prisidėti ir užsienio reikalų ministras. Pasidalytoje vyriausybėje už sprendimų priėmimą bendrai yra atsakingi keli asmenys, o likusieji veikėjai įgyvendina ir viešai gina šiuos sprendimus.

6. Segmentuota vyriausybė yra kitas mišrus modelis, kur egzistuoja sektorinis darbo pasidalijimas tarp kelių vykdomosios valdžios veikėjų Žr. Robert Elgie, “Models of Executive Politics: A Framework for the Study of Executive Power Relations in Parliamentary and Semi-presidential Regimes,” p. 225. . Nuo pasidalytos vyriausybės šis modelis skiriasi funkciniu (sektoriniu) galios pasidalijimu. Pasidalytoje vyriausybėje galia dalijamasi tolygiai visose politikos srityse. Segmentuota vyriausybė atsiranda dėl asmeninių pagrindinių veikėjų interesų, polinkių ar pomėgių, susijusių su konkrečiomis politikos sritimis, arba dėl institucinės specifikos. R. Elgie išskiria dešimt segmentuotos vyriausybės variantų pagal visas galimas galios pasidalijimo tarp vykdomosios valdžios vadovų, kabineto, ministrų ir biurokratijos konfigūracijas Žr. ten pat. :

1. monokratinė-kabinetinė-ministerinė-biurokratinė;
2. monokratinė-kabinetinė-ministerinė;
3. monokratinė-kabinetinė-biurokratinė;
4. kabinetinė-ministerinė-biurokratinė;
5. monokratinė-kabinetinė;
6. monokratinė-ministerinė;
7. monokratinė-biurokratinė;
8. kabinetinė-ministerinė;
9. kabinetinė-biurokratinė;
10. ministerinė-biurokratinė.