Straipsnis Teisės vykdyti formalųjį profesinį mokymą administracinis teisinis reglamentavimas (antikorupcinis vertinimas)

Santrauka. Profesinis mokymas – tai mokymas pagal profesinio mokymo programas, padedantis asmeniui įgyti kvalifikaciją arba ją tobulinti. Formalusis profesinis mokymas vykdomas pagal teisės aktų nustatyta tvarka patvirtintas ir įregistruotas profesinio mokymo programas, kurias baigus įgyjamas išsilavinimas ir (ar) kvalifikacija. Profesinio mokymo teikėjas formalųjį profesinį mokymą gali vykdyti tik turėdamas Švietimo ir mokslo ministerijos išduotą licenciją. Straipsnyje taikant dokumentų analizės, sisteminės ir lyginamosios analizės metodus nagrinėjamos teisę vykdyti formalųjį profesinį mokymą reglamentuojančios administracinės teisės normos, atskleidžiamos reglamentavimo spragos, turinčios įtakos korupcijai pasireikšti. Administracinis teisinis reglamentavimas aptariamas administracinio teisinio reguliavimo kontekste. Antikorupcinis vertinimas analizuojamas kaip viena iš korupcijos prevencijos priemonių, nurodomi antikorupcinio vertinimo teisinio reglamentavimo trūkumai. Straipsnio pabaigoje pateikiamos svarbiausios išvados ir pasiūlymai.

Pagrindiniai žodžiai: administracinis teisinis reglamentavimas, antikorupcinis vertinimas, formalusis profesinis mokymas.

Įvadas

Problemos esmė. Kasmet profesinio mokymo paslaugų rinkoje cirkuliuoja apie 400 mln. litų Žr. Profesinio rengimo sistema Lietuvoje 2007 m. (bendrasis pranešimas), p. 40−45. . Vien valstybės biudžeto lėšų profesinėms mokykloms skiriama apie 300 mln. litų. Dar naudojama apie 70 mln. Lt, kurie kaip Užimtumo fondo Užimtumo fondas yra Valstybinio socialinio draudimo fondo dalis. lėšos skiriamos bedarbių, paleistų iš laisvės atėmimo vietų, bei nuteistųjų, kitų tikslinių grupių profesiniam mokymui. Statistikos duomenims, profesiniam mokymui papildomai panaudojama per 20 mln. Lt juridinių ir fizinių asmenų bei apie 21 mln. Lt tarptautinių organizacijų lėšų. Kadangi lėšos didelės, tinkamai nereglamentavus profesinio mokymo gali kilti korupcijos grėsmių. Be to, ekonominio sunkmečio sąlygomis didėja konkurencija rinkoje, smunka gamyba, atsilaisvina įranga, daugėja neturinčių darbo, todėl galima numatyti, kad dalis įmonių gali pretenduoti turimą įrangą ir personalą panaudoti profesiniam mokymui ir įsitvirtinti naujoje jiems profesinio mokymo paslaugų rinkoje. Šiam siekiui realizuoti gali būti panaudotos įvairios, kai kuriais atvejais lobistinės ar net neskaidrios priemonės siekiant įgyti teisę vykdyti formalųjį profesinį mokymą ir kartu pretenduoti į biudžeto ar Užimtumo fondo lėšas. Formalųjį profesinį mokymą galima vykdyti tik turint licenciją. Licencijos išdavimas ir visi veiksmai iki licencijos išdavimo, kol gaunami licencijai išduoti būtini dokumentai, turėtų būti reglamentuoti labai aiškiai, procedūros skaidrios, apibrėžti vertinimo kriterijai, o rodikliai pamatuojami, vertinimas patikimas ir validus. Tačiau, kaip rodo atliktas tyrimas, taip nėra. Dėl menko profesinio mokymo prestižo visuomenėje bei politikų, visuomenės, teisėsaugos institucijų dėmesio stokos, švietimo, o šiuo atveju – profesinio mokymo antikorupcinis vertinimas nesulaukia dėmesio. Todėl šis straipsnis turėtų bent iš dalies pašalinti šį trūkumą.

Temos aktualumas. Tema aktuali keletu aspektų. Apie profesinio mokymo teisinį reguliavimą, o tuo labiau apie atskirą, gerokai siauresnę sritį – teisę vykdyti profesinį mokymą, jo reguliavimą, tiek Lietuvoje, tiek užsienio šalių administracinės teisės mokslo publikacijų nėra Europos švietimo informacijos tinklo „Eurydice“ tinklalapyje, Europos profesinio mokymo plėtotės centro (CEDEFOP) portale, kituose šaltiniuose, skirtuose profesinio mokymo politikos formuotojams, tyrėjams, socialiniams partneriams, praktikams ir visiems, besidomintiems profesiniu mokymu, aptariami bendrieji profesinio mokymo organizavimo klausimai, tokie kaip gebėjimų poreikių nustatymas, kvalifikacijų suvokimas, profesinio mokymo politikos analizė, mokymosi visą gyvenimą plėtotė ir pan. Straipsnių duomenų bazės nerodo, kad būtų išsamiau analizuojami šios siauros srities teisiniai aspektai. . Teoriniu ir praktiniu požiūriu nagrinėjant siauresnę teisinio reguliavimo dalį – teisinį reglamentavimą – ir jį vertinant antikorupciniu aspektu galima visapusiškiau pažinti tyrimo objektą ir teikti siūlymus tobulinti teisinį reglamentavimą kartu siekiant korupcijos prevencijos tikslų. Tokios analizės svarbą patvirtina Lietuvos Respublikos nacionalinės kovos su korupcija programa Žr. Lietuvos Respublikos nacionalinės kovos su korupcija programa, 2009. . Jos 10 punkte pažymėta, kad ypač daug dėmesio turėtų būti skiriama teisės aktų kolizijoms ir spragoms, sudarančioms prielaidas valstybės tarnautojams ar kitiems asmenims turėti materialinės ar kitokios naudos, atlikti žalingus visuomenei veiksmus ar susilaikyti nuo naudingų visuomenei veiksmų, šalinti. Išankstinio (ex ante) mokyklų ir mokinių vertinimo kriterijų ir proceso skaidrumo svarba nurodoma UNESCO Tarptautinio švietimo planavimo instituto užsakymu Jacques Hallako ir Muriem Poisson atliktoje studijoje Žr. Jacques Hallak, Muriel Poisson, Corrupt Schools, Corrupt Universities: What Can Be Done?, 2007. .

Tyrimo objektas – teisės vykdyti formalųjį profesinį mokymą reglamentuojančios administracinės teisės normos. Tyrimo tikslas: šiuo tyrimu siekiama išanalizuoti teisės vykdyti formalųjį profesinį mokymą administracinį teisinį reglamentavimą antikorupciniu aspektu ir pateikti rekomendacijas reglamentavimui tobulinti bei korupcijos rizikai mažinti. Tyrimo uždaviniai:

1. aptarti administracinio teisinio reglamentavimo sampratą teisinio reguliavimo kontekste;
2. išanalizuoti antikorupcinio vertinimo teisinį reglamentavimą;
3. nustatyti teisės vykdyti formalųjį profesinį mokymą administracinio teisinio reglamentavimo spragas, turinčias įtakos korupcingumui.

Tyrimo prielaida. Neatliekamas teisės vykdyti formalųjį profesinį mokymą reglamentuojančių teisės normų visumos antikorupcinis vertinimas, reglamentavimas neturi aktyvaus antikorupcinio veikimo galių, o jo spragos sudaro prielaidas korupcijai atsirasti.

Tyrimo metodai. Dokumentų analizės metodu tirtos programos, galiojantys teisės aktai, įvairių institucijų dokumentai. Sisteminės ir lyginamosios analizės metodais atskleistos administracinio teisinio reglamentavimo spragos, sudarančios prielaidas korupcijai, jų atsiradimo priežastys bei pašalinimo galimybės. Teisės vykdyti formalųjį profesinį mokymą reglamentavimo problemos (antikorupcinio vertinimo aspektu) nagrinėjamos kaip bendro formaliojo profesinio mokymo ir korupcijos prevencijos teisinio reglamentavimo ir reguliavimo sistemos dalis.

1. Administracinis teisinis reglamentavimas kaip viena iš administracinio teisinio reguliavimo priemonių

Administracinis teisinis reglamentavimas analizuotinas platesnio reiškinio – administracinio teisinio reguliavimo – kontekste. Reguliuoti asmenų elgesį – tai jį modeliuoti subjektinėmis teisėmis ir pareigomis. Šiuo modeliavimu būtent ir daromas tiesioginis poveikis asmenų elgesiui, jų santykiams, kreipiant juos ir visą visuomenės raidą teisės aktų leidėjui siektinų teisinių vertybių linkme. Visų pirma dera išskirti dvi dideles reguliavimo priemonių grupes: teisinės priemonės ir neteisinės priemonės. Neteisinio pobūdžio priemonės gali būti skirstomos dar į tris grupes: politinės, socialinės ir ekonominės. Neteisinių reguliavimo priemonių grupių pavadinimai rodo, su kokiomis sritimis jos tiesiogiai susijusios. Politinės priemonės pasireiškia per politinės valdžios išreiškiamą valią ir suteikiamus įgaliojimus vienam ar kitam objektui egzistuoti. Jų pagrindu yra suteikiamos atsiradimo bei realaus veikimo galimybės. Socialinės priemonės pasireiškia per visuomenės pritarimą arba prieštaravimą tam tikram atsiradusiam objektui. Ši neteisinė priemonė ypač reikšminga, kai egzistuoja sąmoninga bei tvirta pilietinė visuomenė, kuri aktyviai reiškia savo nuomonę įvairiais klausimais. Ekonominės priemonės pasireiškia per objekto funkcionavimui būtinų lėšų suteikimą. Be finansinio pagrindo atlikti veiklą dažnai būtų labai sunku ar net neįmanoma.

Teisinės priemonės – tai teisinio reguliavimo priemonės. Teisinis reguliavimas yra praktiškai veikianti teisės samprata, socialinio reguliavimo rūšis arba forma, kai teisinis poveikis žmonių elgesiui daromas teisės normomis Žr. Stasys Šedbaras, Administracinio proceso teisinio reglamentavimo problemos Lietuvos Respublikoje, p. 119. . Administracinis teisinis reguliavimas suprantamas kaip administracinių teisinių priemonių, procesų ir būklių sistema, kuria teisė veikia visuomeninius santykius viešajame administravime; tai tokia teisinio reguliavimo rūšis arba forma, kai teisinis poveikis žmonių elgesiui yra daromas administracinės teisės normomis, priemonėmis, būdais ir metodais. Administracinis teisinis reguliavimas siekia optimaliai nustatyti visus visuomenės struktūrinius elementus ir sudaro sąlygas jiems normaliai funkcionuoti, užtikrina piliečių teisių ir laisvių pripažinimą ir gynimą Žr. Birutė Pranevičienė, Kvaziteismai administracijos kontrolės sistemoje, p. 35. . Šis procesas yra neveiksmingas ir netgi neįmanomas neturint kompleksiškai taikomos teisinio reguliavimo priemonių visumos. Taip pat neigiamos administracinio teisinio reguliavimo pasekmės gali atsirasti ir tuo atveju, jeigu parinktos tinkamos priemonės prastai pritaikytos praktikoje.

Vienas iš administracinio teisinio reguliavimo mechanizmo elementų – administracinės teisės normos. Administracinės teisės normų teisėkūrą santykinai galima vadinti administraciniu teisiniu reglamentavimu Žr. Pagal Dabartinės lietuvių kalbos žodyną „reglamentavimas“ reiškia „nustatyti, taikyti reglamentą“. Žodis „reglamentas“ turi dvi prasmes: 1. „posėdžio, susirinkimo, sesijos darbo tvarka“, 2. „taisyklių rinkinys, įstatai“. Stasys Keinys, (sud.), Dabartinės lietuvių kalbos žodynas, p. 651. . Administracinis teisinis reglamentavimas atlieka dvejopą vaidmenį. Pirma, jis pateikia valdymo santykių dalyviams informaciją apie teisinius valstybės reikalavimus. Antra, nurodo teisines priemones, kuriomis geriausiai galima suderinti individų ir jų kolektyvinę valią su valstybės valia. Viešojo administravimo įstatyme Žr. Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymas, 1999. administracinis reglamentavimas apibrėžiamas kaip viešojo administravimo subjekto veikla leidžiant nuostatus, taisykles, reglamentus ir kitus norminius teisės aktus įstatymams įgyvendinti. Kitaip sakant, kaip administracinis teisinis reglamentavimas suvokiama viešojo administravimo subjekto veikla neperžengiant nustatytos diskrecijos ribų poįstatyminėmis administracinės teisės normomis nustatyti tam tikrą tvarką įstatymams įgyvendinti. Diskrecija − tai galia, suteikianti administravimo subjektui tam tikrą veiklos laisvę priimant sprendimus, leidžianti jam iš keleto teisiškai galimų elgesio variantų pasirinkti, jo nuomone, geriausią. Šitoks pasirinkimas turi būti teisėtas. Viena iš diskrecijos paskirčių yra suteikti teisei lankstumo, kad tai komas įstatymas nebūtų vien tik akla norma. Ji yra būtina biurokratiniame darbe, kur vyksta tiesioginis bendravimas su interesantais, griežtas elgesio reglamentavimas čia būtų nenaudingas, vilkinantis. Diskrecija yra įgyvendinama administraciniais (valdymo arba administravimo) aktais. Valstybės ar savivaldybės institucija ar jos tarnautojas, priimdamas administracinį sprendimą, ne tik taiko įstatymą, bet ir įgyvendina jam suteiktą diskrecijos teisę. Diskrecija būtina priimant sprendimus, kai nėra galimybės prižiūrėti darbuotojų atliekamą darbą, pavyzdžiui, policininkų, socialinių darbuotojų. Priemonės, leidžiančios plėsti tam tikrose srityse dirbančių asmenų diskrecijos galias, yra specialus ir geras darbuotojų pasirengimas ir gebėjimas tinkamai vykdyti numatytas funkcijas ar priimti sprendimus, antra, tvirti darbuotojų moraliniai principai ir, trečia, tinkamas atliekamų funkcijų ir atsakomybės teisinis reglamentavimas ir galiojantys tam tikri elgesio ar etikos kodeksai. Iš šio straipsnio autorių atlikto tyrimo aiškėja, kad institucijoms, pareigūnams, ekspertams suteikiama diskrecija turi būti tokios apimties, kad nesukeltų papildomos korupcijos rizikos ir turėtų veiksmingą kontrolės ir savikontrolės priemonių, leidžiančią operatyviai identifikuoti korupcijos rizikos sritis ir padedančių eliminuoti korupcijos apraiškas.

2. Antikorupcinio vertinimo kaip korupcijos prevencijos priemonės administracinis teisinis reglamentavimas

Korupcija itin pavojingas neigiamas socialinis reiškinys, pasireiškiantis dviejų rūšių veikomis, kurias vykdo skirtingi subjektai, turintys skirtingos krypties tikslus ir motyvus. Pirmoji įvardyta veika – tai neteisėtas pelnymasis naudojantis pareigomis, o antroji – pareigūno ar veikėjo papirkinėjimas, kyšio davimas. Civilinės teisės konvencijoje dėl korupcijos Žr. Civilinės teisės konvencija dėl korupcijos, 2002. korupcija apibrėžiama kaip tiesioginis ar netiesioginis kyšio arba kito nepagrįsto atlygio ar pažado dėl tokio atlygio prašymas, siūlymas, davimas ar priėmimas, kuris iškreipia asmens, gaunančio kyšį, nepagrįstą atlygį ar pažadą dėl kyšio ar nepagrįsto atlygio, tinkamą bet kurios pareigos atlikimą ar reikalaujamą elgseną. Panašiai korupcija apibrėžiama ir Lietuvos teisės aktuose Korupcija – valstybės tarnautojo ar jam prilyginto asmens tiesioginis ar netiesioginis siekimas, reikalavimas arba priėmimas turtinės ar kitokios asmeninės naudos (dovanos, paslaugos, pažado, privilegijos) sau ar kitam asmeniui už atlikimą arba neatlikimą veiksmų pagal einamas pareigas, taip pat valstybės tarnautojo ar jam prilyginto asmens veiksmai arba neveikimas siekiant, reikalaujant turtinės ar kitokios asmeninės naudos sau arba kitam asmeniui ar šią naudą priimant, taip pat tiesioginis ar netiesioginis siūlymas ar suteikimas valstybės tarnautojui, jam prilygintam asmeniui turtinės ar kitokios asmeninės naudos (dovanos, paslaugos, pažado, privilegijos) už atlikimą arba neatlikimą veiksmų pagal valstybės tarnautojo ar jam prilyginto asmens einamas pareigas, taip pat tarpininkavimas darant šioje dalyje nurodytas veikas. Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimų tarnybos įstatymas, 2000. , tik ji siejama su valstybės tarnautojais ar jiems prilygintais asmenimis. Sąvoka (kartu ir teisinis reglamentavimas) neapima profesinio mokymo teikėjų pasirengimo vykdyti formaliojo profesinio mokymo programas vertinančių ekspertų, nes jie atlieka vertinimą pagal paslaugų sutartis ir teikia vertinimo išvadą, todėl neatitinka Baudžiamojo kodekso Žr. Lietuvos Respublikos baudžiamasis kodeksas, 2000. 230 straipsnyje pateikto sąvokos „valstybės tarnautojui prilyginamas asmuo“ išsiaiškinimo, nes nedirba su juo kaip ekspertu sutartį sudariusioje įstaigoje, vadinasi, neturi atitinkamų administracinių įgaliojimų ar teisės veikti šios įstaigos vardu ir tai nėra viešosios paslaugos atlikimas.

Svarbi, mažai kainuojanti ir visais atžvilgiais pozityvi kovos su korupcija priemonė yra korupcijos prevencija Korupcijos prevencija suprantama kaip korupcijos priežasčių, sąlygų atskleidimas ir šalinimas sudarant bei įgyvendinant atitinkamų priemonių sistemą, taip pat poveikis asmenims siekiant atgrasinti nuo korupcinio pobūdžio nusikalstamų veikų darymo. Lietuvos Respublikos korupcijos prevencijos įstatymas, 2002. . Nagrinėjamos temos kontekste analizuotina viena iš korupcijos prevencijos priemonių Kitos korupcijos prevencijos priemonės nurodytos Lietuvos Respublikos korupcijos prevencijos įstatymo 5 straipsnyje. – teisės aktuose įtvirtinto ar teisės aktų projektais numatomo teisinio reguliavimo poveikio korupcijos mastui vertinimas, kuris dar vadinamas teisės aktų ar jų projektų antikorupciniu vertinimu. Įstatymo leidėjas yra nustatęs teisės akto projekto rengėjui pareigą atlikti teisės akto projekto antikorupcinį vertinimą, jeigu rengiamame teisės akte numatoma reguliuoti visuomeninius santykius, susijusius su nurodytomis korupcijos rizikos sritimis Korupcijos rizikos sritys išvardytos Lietuvos Respublikos korupcijos prevencijos įstatymo 8 straipsnyje. . Viena iš tokių sričių – licencijuojamos ūkinės komercinės veiklos ar ūkinės komercinės veiklos, kuriai vykdyti reikalingas valstybės ar savivaldybės institucijų leidimas, subjektų kvalifikacijos ir dalykinės reputacijos reikalavimų nustatymas, panaikinimas ar pakeitimas. Kartu nurodyta, kad galiojančių teisės aktų ir jų projektų, kuriais numatoma reguliuoti nurodytus visuomeninius santykius, antikorupcinį vertinimą atlieka Specialiųjų tyrimų tarnyba savo iniciatyva arba Respublikos Prezidento, Seimo Pirmininko, Ministro Pirmininko, Seimo komiteto, komisijos, frakcijos teikimu. Toks teisės aktų antikorupcinio vertinimo pareigos teisinis reglamentavimas naikina tiesioginę pareigą valstybės ir savivaldybių įstaigų vadovams atlikti jų tvirtinamų teisės aktų antikorupcinį vertinimą. Todėl ši įstatymo nuostata turėtų būti keičiama išplečiant subjektų sąrašą, nustatant pareigą visoms institucijoms, priimančioms norminius ir individualiuosius teisės aktus, korupcijos rizikos srityse atlikti kiek įmanoma nepriklausomą antikorupcinį vertinimą.

Korupcijos prevencijos įstatymas turi dar vieną spragą – įstaigos vadovu čia įvardijamas tik valstybės tarnautojas, konkurso būdu ar politinio (asmeninio) pasitikėjimo pagrindu priimtas vadovauti įstaigai, ir viešosios įstaigos, kurios viena iš steigėjų yra valstybės ar savivaldybės institucija ar įstaiga, vadovas. Į sąvoką įtraukus viešųjų įstaigų, kurių dalininkai yra valstybė arba savivaldybė, vadovus, lieka neaišku, kodėl praleisti biudžetinių įstaigų vadovai bei valstybės ir savivaldybių įmonių vadovai, kurie nėra valstybės tarnautojai, bet tų įstaigų, įmonių veikla susijusi su korupcijos rizika. Pagal aptariamas Korupcijos prevencijos įstatymo nuostatas tokios Švietimo ir mokslo ministerijos reguliavimo srityje funkcionuojančios valstybinės biudžetinės įstaigos kaip Ugdymo plėtotės centras (atliekantis bendrojo lavinimo vadovėlių ekspertinį vertinimą, mokytojų kvalifikacijos tobulinimo programų akreditaciją), Kvalifikacijų ir profesinio mokymo plėtros centras (atliekantis formaliojo profesinio mokymo programų ekspertinį vertinimą, pasirengimo įgyvendinti formaliojo profesinio mokymo programą ekspertizes, profesinio mokymo vadovėlių ekspertinį vertinimą) neprivalo atlikti korupcijos rizikos analizės bei rengti kovos su korupcija programas. Be to, įstatymo leidėjas Korupcijos prevencijos įstatymu nustatęs pareigą valstybės ir savivaldybių įstaigoms rengti ir įgyvendinti kovos su korupcija programas, numatęs tam tikras išlygas (jei nenumatyta Nacionalinėje kovos su korupcija programoje, jei neatlikta korupcijos rizikos analizė), siaurina korupcijos prevencijos įgyvendinimą. Tokios korupcijos prevencijos veiklos teisinio reguliavimo spragos akivaizdžiai pažeidžia visuotinio privalomumo, sąveikos ir pastovumo principus. Tuo naudojasi institucijos nerengdamos arba neatnaujindamos jau pasenusių kovos su korupcija programų, vadinasi, ir neskirdamos sisteminių pastangų šioms veikloms vykdyti. Prie tokių institucijų priskirtina Švietimo ir mokslo ministerija.

Galima skirti šias korupcijos pasireiškimo rizikos teisės aktuose ar jų projektuose vertinimo stadijas: pirma, išankstinio vertinimo – kai vertinamas teisės akto projektas, antra, paskesniojo vertinimo – kai korupcijos pasireiškimo rizikos atveju vertinamas jau patvirtintas ir (ar) galiojantis teisės aktas. Vertinimą galėtų inicijuoti institucijos vadovai, šioje institucijoje veikiantis Vidaus audito skyrius ar specialiai veikianti Antikorupcijos komisija, o atlikti – tiek Specialiųjų tyrimų tarnyba, tiek nepriklausomi ekspertai. Šiame straipsnyje atliekamas galiojančių teisės aktų (paskesnysis) antikorupcinis vertinimas.

Vykdydama Korupcijos prevencijos įstatymą Vyriausybė yra nustačiusi Sprendimų projektų poveikio vertinimo metodiką Žr. Sprendimų projektų poveikio vertinimo metodika, 2003. , kurioje vienas iš vertinimo aspektų – poveikis korupcijos mastui. Poveikio korupcijos mastui vertinimas privalomas net ir tuomet, kai Vyriausybei teikiamo sprendimo projektas yra ypač skubus ir juo siekiama išspręsti netikėtai susiklosčiusiose krizinėse situacijose iškilusias problemas. Tačiau ministrams, įstaigų prie ministerijų ir Vyriausybės įstaigų vadovams, apskričių viršininkams ir savivaldybėms priimant pagal savo kompetenciją sprendimus Sprendimų projektų poveikio vertinimo metodika yra tik rekomenduojama. Kaip rodo šio straipsnio autorių atliktas tyrimas – antikorupcinio vertinimo neatlikimas ar netinkamas atlikimas nesustabdo teisės akto priėmimo ir įsigaliojimo, nesukuria teisinių pasekmių nei teisės aktui, nei jo rengėjui, nei aktą priėmusiam subjektui. Todėl siūlytina aiškiau reglamentuoti antikorupcinį vertinimą ir nustatyti pareigą įstaigoms kartu su skelbiamais į korupcijos rizikos sritis patenkančiais visuomeninius santykius reglamentuojančiais teisės aktais skelbti jų antikorupcinį vertinimą atlikusio subjekto išvadą ir numatyti atsakomybę institucijų vadovams už šios pareigos nevykdymą, nustatyti atsakomybę institucijų vadovams už teisinio reglamentavimo spragų, kolizijų palikimą teisės aktuose, jei nebuvo atliekamas teisės akto antikorupcinis vertinimas arba jei nebuvo atsižvelgta į antikorupcinio vertinimo išvadas ir tai turėjo arba galėjo turėti įtakos korupcinei veikai atsirasti.

Apibendrinant antikorupcinio vertinimo administracinį teisinį reglamentavimą galima konstatuoti, kad korupcijos sąvoka įtvirtinta Specialiųjų tyrimų tarnybos įstatyme, kituose teisės aktuose, tačiau neaptarta Korupcijos prevencijos įstatyme. Sąvoka orientuota į valstybės tarnautojų ir jiems prilygintų asmenų korupcijos galimą pasireiškimą ir neapima profesinio mokymo teikėjų pasirengimo vykdyti formaliojo profesinio mokymo programas vertinančių ekspertų. Korupcijos prevencijos teisinis reglamentavimas nepakankamas: nenustatyta reali pareiga žemesnės grandies institucijoms atlikti teisės aktų ar jų projektų antikorupcinį vertinimą, nenustatyta reali pareiga institucijoms rengti ir įgyvendinti kovos su korupcija programas, nes neįvardytos teisinės pasekmės tais atvejais, jei šios pareigos nevykdomos arba netinkamai vykdomos; įstaigų vadovų sąvoka neišsami, neapimanti visos grupės biudžetinių įstaigų, valstybės ir savivaldybės įmonių vadovų. Nors galiojantis administracinis teisinis antikorupcinio vertinimo reglamentavimas nustato galimybę (kartais ir pareigą) sprendimus priimančioms institucijoms atlikti antikorupcinį vertinimą, tačiau nustatoma atvejų, kai jo neatlikimas ar netinkamas atlikimas nelemia teisės akto priėmimo ir įsigaliojimo. Todėl galima teigti, kad toks teisinis reglamentavimas neduoda ir neduos tos naudos, kurios tikėtasi. Kartu tokios dalinės priemonės netgi žalingos, sukuriančios korupcijos prevencijos regimybę, tariamą vaizdą, galintį „užliūliuoti“ atitinkamas institucijas, visuomenę, politikus.

3. Teisės vykdyti formalųjį profesinį mokymą administracinio teisinio reglamentavimo spragos, turinčios įtakos korupcingumui

Profesinis mokymas – tai mokymas pagal profesinio mokymo programas, padedantis asmeniui įgyti kvalifikaciją ar ją tobulinti. Jis nėra vienalytis. Profesinis mokymas skirstomas į pirminį, skirtą pirmajai kvalifikacijai įgyti, ir tęstinį, skirtą asmens turimai kvalifikacijai tobulinti ar kitai kvalifikacijai įgyti Žr. Lietuvos Respublikos profesinio mokymo įstatymas, 1997. . Skirstymas susijęs su asmens (tam tikra prasme – vartotojo) turimomis kvalifikacijomis, todėl korupcijos rizikos šioje srityje įžvelgti negalima.

Pagal vykdomų profesinio mokymo programų baigimo teisines pasekmes profesinis mokymas skirstomas į dvi grupes: pirma, pagal formaliojo mokymo programas, mokymas vykdomas pagal teisės aktų nustatyta tvarka patvirtintas ir įregistruotas mokymo programas, kurias baigus įgyjamas išsilavinimas ir (ar) kvalifikacija, ir antra, pagal neformaliojo mokymo programas, kai mokymas vyksta pagal įvairias švietimo poreikių tenkinimo, kvalifikacijos tobulinimo, papildomos kompetencijos įgijimo programas. Teisės vykdyti formaliojo ir neformaliojo profesinio mokymo programas administracinis teisinis reglamentavimas skiriasi esmingai. Šiame straipsnyje apsiribojama formaliojo profesinio mokymo reglamentavimu. Kartu konstatuotina, kad nėra nustatyti aiškūs profesinio mokymo programų priskyrimo vienai ar kitai grupei kriterijai.

Formaliojo profesinio mokymo programos dar skirstomos į: 1) skirtas asmenims, neturintiems pagrindinio išsilavinimo; 2) skirtas asmenims, turintiems pagrindinį išsilavinimą ir siekiantiems vidurinio išsilavinimo; 3) skirtas asmenims, turintiems vidurinį išsilavinimą; 4) skirtas suaugusiems įgyti profesinę kvalifikaciją; 5) skirtas įgyti papildomą profesinę kvalifikaciją. Teisės vykdyti kurios nors čia nurodytos formaliojo profesinio mokymo programų grupės programą administracinis teisinis reglamentavimas nevienodas, nes profesinio mokymo teikėjų, įgyvendinančių programas, skirtas asmenims, turintiems pagrindinį išsilavinimą ir siekiantiems vidurinio išsilavinimo, veiklą papildomai reglamentuoja Ugdymo programų akreditacijos kriterijai ir jos vykdymo tvarkos aprašas Žr. Ugdymo programų akreditacijos kriterijai ir jos vykdymo tvarkos aprašas, 2004. , nustatantis vidurinio ugdymo programos akreditacijos tikslą, uždavinius, kriterijus, akreditavimo organizavimą ir vykdymą, apeliacijų nagrinėjimo tvarką. Pagal šią tvarką vidurinio ugdymo programa gali būti neakredituota ir mokyklos steigėjui pasiūlyta nebekomplektuoti mokinių į tokią programą. Švietimo ir mokslo ministro įsakymu patvirtintas šis sprendimas yra rekomendacinis, steigėjas elgiasi savo nuožiūra, toks steigėjo elgesys teisinių pasekmių nesukelia (pasekmės nėra reglamentuotos). Nurodytų programų akreditavimas kaip teisinio reguliavimo priemonė naudojama pozityviąja prasme ne mokykloms, siekiančioms įgyti gimnazijos statusą, o profesinėms mokykloms, siekiančios steigti gimnazijų skyrius, todėl korupcijos rizikos grėsmė neturėtų būti didelė.

Profesinio mokymo organizavimo formos skirstomas į mokyklinę formą, kai mokymas vykdomas profesinio mokymo įstaigoje ar kitoje mokykloje (praktinis mokymas gali būti vykdomas įmonėje, įstaigoje, organizacijoje, ūkininko ūkyje, pas laisvąjį mokytoją) ir pameistrystės formą, kai mokoma darbo vietoje: įmonėje, įstaigoje, organizacijoje, ūkininko ūkyje, pas laisvąjį mokytoją (teorinis mokymas gali būti vykdomas profesinio mokymo įstaigoje ar kitoje mokykloje Žr. Lietuvos Respublikos profesinio mokymo įstatymas, 1997. ). Įstatyme pateiktų sąvokų esminio profesinio mokymo organizavimo formų skirtumo nėra – abiem atvejais yra teorinis ir praktinis profesinis mokymas, todėl mokymo organizavimo forma priklausys nuo to, kas bus nurodytas profesinio mokymo teikėju mokymo sutartyje su mokiniu. Atliekant administracinio teisinio reglamentavimo antikorupcinį vertinimą nenustatytas palankesnis režimas vykdyti mokymą viena ar kita mokymo organizavimo forma.

Profesinio mokymo teikėjai gali būti: 1) profesinio mokymo įstaiga (mokykla ar kita įstaiga, kurios pagrindinė veikla – profesinis mokymas), 2) laisvasis mokytojas (fizinis asmuo, užsiimantis individualia profesinio mokymo teikėjo veikla), 3) kitas profesinio mokymo teikėjas (bendrojo lavinimo mokykla, įstaiga, organizacija, įmonė, kuriai profesinis mokymas nėra pagrindinė veikla).

Profesinio mokymo įstaigos – mokyklos pagal priklausomybę yra valstybinės, savivaldybių ar nevalstybinės. Mokyklų skirstymas į valstybines, savivaldybių ir nevalstybines, įtvirtintas Lietuvos Respublikos Konstitucijoje. Šis skirstymas teisiškai reikšmingas, nes Konstitucijos 41 straipsnio 2 dalyje imperatyviai nustatyta, kad „mokymas valstybinėse ir savivaldybių bendrojo lavinimo, profesinėse bei aukštesniosiose mokyklose yra nemokamas“ Lietuvos Respublikos Konstitucija, 1992. . Galiojančiame Švietimo įstatyme pateikti šių sąvokų apibrėžimai turi spragų, nes juose vartojama steigėjo sąvoka labiau tinka biudžetinių įstaigų statusą turinčioms mokykloms. Be to, steigimas yra trumpalaikis, vienkartinis juridinis veiksmas, po kurio mokyklos savininkas, savininko teises ir pareigas įgyvendinantis asmuo, dalininkas ar juridinio asmens dalyvis gali ne kartą iki mokyklos likvidavimo pasikeisti. Todėl tikslinga šias sąvokas sieti su mokyklos savininku. Švietimo įstatyme valstybine mokykla galima būtų vadinti mokyklą, kurios savininkė arba viena iš dalininkų yra valstybė. Analogiškai savivaldybės mokykla būtų tokia mokykla, kurios savininkė arba vienas iš dalininkų yra savivaldybė (kai valstybė nedalyvauja dalininko teisėmis). Iš šio apibrėžimo plauktų nuostata, kad tuo atveju, jei valstybė ir savivaldybė kartu yra mokyklos savininkės ar dalininkės – mokykla būtų valstybinė. Šiuo metu tai nereglamentuota, todėl siekis tapti nevalstybine mokykla ir teikti mokamą mokymą – gali būti tam tikra korupcijos rizikos sritis. Tokių apraiškų galima pastebėti, kai darbo rinkos mokymo centruose, nors pagal priklausomybę jie priskiriami prie valstybinių mokyklų kategorijos Žr. Valstybinės profesinio mokymo įstaigos, 2009. , iš valstybės biudžeto nefinansuojami, o jų finansavimo šaltinis yra profesinio mokymo veikla uždirbtos lėšos, todėl mokymas juose yra mokamas.

Profesinį mokymą galima skirstyti pagal jo finansavimo šaltinius: 1) iš valstybės biudžeto; 2) iš savivaldybių biudžeto; 3) iš Užimtumo fondo; 4) iš socialinių partnerių lėšų; 5) iš kitų teisėtai gautų lėšų. Šis skirstymas gan reikšmingas nagrinėjamos temos aspektu, nes lėšų davėjas (asignavimų valdytojas) paprastai gali nustatyti specialius reikalavimus prieš skirdamas lėšas profesiniam mokymui. Įgijus teisę vykdyti formalųjį profesinį mokymą atsiranda teisė pretenduoti į biudžetinius finansavimo šaltinius. Mokymo lėšos formaliajam profesiniam mokymui skiriamos iš valstybės biudžeto ir (ar) Užimtumo fondo taikant Vyriausybės patvirtintą mokymo lėšų skaičiavimo vienam mokiniui metodiką Žr. Profesinio mokymo lėšų skaičiavimo vienam mokiniui, kuris mokosi pagal formaliojo profesinio mokymo programą, metodika, 2008. . Biudžetinėms ir viešosioms profesinio mokymo įstaigoms bei profesinio mokymo teikėjams, vykdantiems valstybės finansuojamas profesinio mokymo programas, mokymo lėšų skiriama iš valstybės biudžeto, savivaldybių biudžetų ar Užimtumo fondo.

Pagal šiuo metu galiojančius teisės aktus formalusis profesinis mokymas yra vienintelė licencijuojama švietimo veikla. Tai nustato Švietimo įstatymo 12 straipsnio 5 dalis, kurioje įtvirtinta, kad formaliojo profesinio mokymo programas vykdo profesinės mokyklos, gimnazijos ar turintys licenciją mokyti pagal šias programas kiti švietimo teikėjai. Kartu šio įstatymo 43 straipsnio 7 dalyje nustatyta, kad mokykla (išskyrus aukštąją) ar kitas švietimo teikėjas mokinių priėmimą ir mokymą pradeda tik gavę licenciją, jeigu ši yra privaloma. Analogiška nuostata pakartota Profesinio mokymo įstatymo 12 straipsnio 2 dalyje: profesinio mokymo teikėjas priimti asmenis mokytis bei pradėti vykdyti formaliojo profesinio mokymo programas gali tik gavęs Švietimo ir mokslo ministerijos išduotą licenciją. Vadinasi, skirtingų įstatymų normų kolizijų, galinčių turėti įtakos korupcijai, nėra.

Vadovaudamasi Švietimo įstatymo 37 straipsnio 2 dalies 2 punktu, 43 straipsnio 6 dalimi ir Profesinio mokymo įstatymo 22 straipsnio 1 dalies 11 punktu Formaliojo profesinio mokymo licencijavimo taisykles (toliau – licencijavimo taisyklės) tvirtina Lietuvos Respublikos Vyriausybė Žr. Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2008 m. liepos 9 d. nutarimas nr. 707 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2004 m. birželio 29 d. nutarimo nr. 822 „Dėl Mokymo licencijavimo taisyklių patvirtinimo“ pakeitimo“, 2008. . Licencijavimo taisyklėse įtvirtinti reikalavimai, kuriuos turi atitikti juridiniai ir fiziniai asmenys, siekiantys tapti profesinio mokymo teikėjais. Šios taisyklės nustato, kad pasirengimo vykdyti formaliojo profesinio mokymo programas ekspertizės aktą (toliau – ekspertizės aktas) su išvada, ar juridinis, fizinis asmuo yra pasirengęs vykdyti mokomąją programą, išduoda Švietimo ir mokslo ministerijos įgaliota institucija. Kaip leidžia teigti Licencijavimo taisyklių analizė, pagrindinis dokumentas, kuris lemia licencijos išdavimą, yra ekspertizės aktas. Visos kitos licencijos gavimo procedūros aiškios, daugiau ar mažiau techninės, iš esmės nedarančios įtakos licencijai gauti, todėl korupcijos rizikos požiūriu yra minimalios. Ekspertizės atlikimo procedūros, vertinimo kriterijai ir rodikliai, ekspertų parinkimas turi būti aiškūs, suprantami ir minimizuojantys bet kokias korupcijos galimybes. Tačiau taip nėra. Siekis, kad ekspertų išvados būtų objektyvios, buvo nurodytas Švietimo ir mokslo ministerijos kovos su korupcija programos įgyvendinimo priemonių plane Žr. Lietuvos Respublikos švietimo ir mokslo ministerijos kovos su korupcija programos įgyvendinimo priemonių planas, 2003. , patvirtintame įgyvendinant 2003 m. Lietuvos Respublikos nacionalinės kovos su korupcija programą Žr. Lietuvos Respublikos nacionalinės kovos su korupcija programa, 2002. . Pagal šį planą dar 2003 m. IV ketvirtį turėjo būti parengta atliktų ekspertizių, vykdomų vertinant pateiktas mokomąsias programas ir pasirengimą jas vykdyti norint gauti licenciją mokyti, vertinimo tvarka. Tam turėjo būti atlikta esamos situacijos analizė, organizuotas atliktų ekspertinių vertinimų auditas ir nustatyti objektyvūs pasirengimo mokyti ir ekspertų išvadų pagrįstumo vertinimo kriterijai. Šie darbai nėra atlikti arba apie juos nėra viešos informacijos.

Dabar galiojančios licencijavimo taisyklės, jų pagrindu švietimo ir mokslo ministro patvirtintas Pasirengimo vykdyti formaliojo profesinio mokymo programas ekspertizės atlikimo tvarkos aprašas Žr. Pasirengimo vykdyti formaliojo profesinio mokymo programas ekspertizės atlikimo tvarkos aprašas, 2009. nustato šiuos vertinimo kriterijus: 1) profesijos mokytojų arba kandidatų į profesijos mokytojus atitiktis programoje ir Švietimo įstatyme nustatytiems reikalavimams; 2) teorinio ir praktinio mokymo vietų atitiktis numatomam mokyti mokinių skaičiui bei programose nustatytiems reikalavimams, taip pat teisės aktuose, kurių sąrašą patvirtina Švietimo ir mokslo ministerijos įgaliota institucija, nustatytiems reikalavimams; 3) teoriniam ir praktiniam mokymui skirtų materialiųjų ir metodinių išteklių atitiktis numatomam mokyti mokinių skaičiui ir programoje nustatytiems reikalavimams. Ar yra atitiktis, ar nėra, ar ji pakankama, ar ne, sprendžia ekspertas ekspertizės metu. Kartu nesuprantama šios teisės normos 2 punkte esanti blanketinė nuoroda į teisės aktuose, kurių sąrašą patvirtina Švietimo ir mokslo ministerijos įgaliota institucija, nustatytus reikalavimus. Iš šios blanketinės nuorodos galima suprasti, kad įgaliota institucija yra tik sąrašo tvirtintoja, bet visiškai neaišku, kas tvirtina pačius teisės aktus. Sprendžiant iš teisės normos konteksto, tai būtų norminio pobūdžio teisės aktai. Pagal Viešojo administravimo įstatymą tokius teisės aktus turi teisę leisti tik viešojo administravimo institucijos, turinčios įstatymų nustatytus įgaliojimus. Be to, privalomus reikalavimus asmenims gali nustatyti tik įstatymai ar jų pagrindu priimti teisės aktai. Šiuo metu galiojantys įstatymai nenustato papildomų reikalavimų profesinio mokymo teikėjams tvirtinimo galimybės, todėl tiek ŠMM įgaliotos institucijos patvirtintų teisės aktų, su nustatytais reikalavimais profesinio mokymo teikėjams, tiek tuose teisės aktuose nustatytų reikalavimų teisėtumas bus abejotinas.

Kartu reikėtų pasakyti, kad šiuo metu joks teisės aktas neįvardija detaliau konkrečiai profesinio mokymo programai vykdyti ar suteikiamai kvalifikacijai išmokyti reikalingų žmogiškųjų, materialiųjų ir metodinių išteklių tinkamumo ir pakankamumo rodiklių, t. y. nenustato atitikties konkretesnių rodiklių. Todėl ŠMM įgaliotos institucijos parinkti ekspertai gali laisvai interpretuoti profesinio mokymo teikėjo pasirengimą, vadovaudamiesi tik savo subjektyviu supratimu, patirtimi. Nors ekspertai prieš pradėdami vertinimą įsipareigoja dėl nešališkumo ir konfidencialumo laikymosi, tačiau nėra mechanizmo ir neatmestina galimybė, kad ekspertas gali būti iš konkuruojančios mokymo įstaigos, nesuinteresuotos galimo naujo tokios programos vykdytojo atsiradimu, arba kitas kraštutinumas – ekspertas suinteresuotas arba suinteresuotumas gali būti kaip nors „paskatinamas“. Be to, darbo profesinio mokymo srityje patirtis leidžia teigti, kad ekspertai nėra išmokyti, kaip atlikti ekspertizę, jų pasirengimo lygis, supratimas labai įvairūs, todėl vienų ekspertų įvertinimai vienam profesinio mokymo teikėjui gali nesutapti su kitų ekspertų išvada net ir tam pačiam teikėjui. Galiojanti tvarka nenumato ekspertizės atlikimo ir ekspertų veiklos kontrolės ir savikontrolės mechanizmų. Todėl diskrecijos ekspertams suteikimas priimti išvadą dėl profesinio mokymo teikėjo pasirengimo vykdyti formaliojo mokymo programą iš esmės nulemiančią licencijos išdavimą yra korupcijos riziką didinantis veiksnys.