Straipsnis Sprendimų priėmimo modeliai Lietuvos Respublikos vyriausybėse: vidinių veiksnių analizė

1998 m. Pasaulio bankas atliko kabinetinių vyriausybių kolegialumo tyrimą. Ekspertiniu būdu buvo įvertinta, kiek konkreti valstybė atitinka kiekvieną iš šių kriterijų¹:

1. Ar vyriausybę sudaro nuo 5 iki 40 vyresniųjų politikos formuotojų, kurie priima aukščiausio lygio sprendimus vyriausybėje?
2. Ar visus svarbiausius vyriausybės sprendimus turi patvirtinti ši grupė?
3. Ar šios grupės nariai privalo priimti sprendimus kartu ir ar jie yra visi už juos atsakingi?

Galimi atsakymai buvo: „ne“, „taip, tikriausiai“, „tikrai taip“. Pagal tai visos šalys įvertintos kaip „nekolegialios“, „vidutiniškai kolegialios“ ir „labai kolegialios“ (žr. 2 lentelę). Tyrimo duomenys parodė, jog didžioji dalis pasaulio valstybių vyriausybių vertintinos kaip kolegialios.

5. Vidinių sprendimų priėmimo Lietuvos vyriausybėse veiksnių įvertinimas

Lietuvos vyriausybių kolegialumas. Lietuvos vyriausybių kolegialumo laipsnis buvo įvertintas remiantis apklaustų vyriausybių narių atsakymais į tokį klausimą: ar ministrams buvo įprasta dalyvauti diskusijose, nesusijusiose su jų ministerijos reikalais? Galimi atsakymų variantai: labai dažnai; dažnai; retai; niekada. Pateikiami galimi atsakymų variantai, pritaikyti tiktai duomenų apdorojimo fazėje koduojant kintamuosius.

Tyrimo duomenys rodo, kad ministrai buvo linkę dalyvauti diskusijose, nesusijusiose su jų ministerijos reikalais – labai dažnai ir dažnai tokiose diskusijose dalyvavo 53 ministrai, o retai – tik 28 (žr. 2 pav.).

Pabrėžtina ir tai, kad nė vienas ministras neatsakė niekada nedalyvavęs tokiose diskusijose. Taigi Lietuvos vyriausybes galima apibūdinti kaip kolegialias: jų nariai daugumą sprendimų priima kolektyviai.

Kolegialiausiais kabinetais laikytini K. Prunskienės ir L. M. Stankevičiaus – juose daugiausia ministrų su jų sritimis nesusijusiose diskusijose dalyvaudavo labai dažnai. Antrojo G. Vagnoriaus, pirmojo R. Pakso bei A. Kubiliaus kabinetų narių teigimu, tokios diskusijos retai tevykdavo. Tad šios vyriausybės vertintinos kaip mažiau kolegialios. Tačiau minėti kabinetai tarpusavyje skiriasi – mažiausiai kolektyviai sprendimai buvo priimami G. Vagnoriaus antrajame kabinete, t. y. didesnė ministrų dalis teigė kolektyvinėse diskusijose dalyvavusi retai. R. Pakso pirmajame ir Kubiliaus kabinetuose buvo priešinga situacija (žr. 3 lentelę).

Pirmajame G. Vagnoriaus kabinete kolegialių diskusijų buvo daugiau nei antrajame, tačiau jis taip pat buvo mažiau kolegialus nei visi kiti kabinetai. Daugumos ministrų teigimu, polinkis į autoritarinį sprendimų priėmimą antrajame G. Vagnoriaus kabinete buvo stipresnis nei pirmajame. Be abiejų G. Vagnoriaus kabinetų, sprendimai mažiau kolektyviai buvo priimami ir A. Šleževičiaus vyriausybėje.

Didžioji dalis vyriausybių narių teigė, kad daugiausia svarstymų vykdavo neformaliuose susirinkimuose (48,8 proc. atvejų) (žr. 3 pav.).

Neretai diskusijos vykdavo ir parlamente, dažniausiai atskirose jo frakcijose (27,9 proc. atvejų). Vyriausybės komitetuose vykdavo tik 7 proc. visų svarstymų, tiek pat – ir ministro pirmininko bei ministrų susitikimuose. Pirmojoje vyriausybėje svarbesnius klausimus aptardavo konsiliumuose. Premjeras G. Vagnorius kaip svarbiausią diskusijų areną mini vyriausybės kanceliariją. Tačiau vis dėlto didžioji dalis kabineto diskusijų vykdavo neformaliuose ministrų ar ministrų ir premjero susitikimuose. Būtent ten ir būdavo aptariami svarbiausi klausimai, vykdavo parengiamasis darbas vyriausybės posėdžiams, kuriuose sprendimus dažniausiai reikėdavo tik oficialiai patvirtinti. Ministrų teigimu, visose vyriausybėse neformalūs vyriausybių narių susitikimai buvo svarbiausia politinių diskusijų arena be išimties visuose kabinetuose. K. Prunskienės ir abiejose G. Vagnoriaus vyriausybėse taip pat dažnai, kaip ir neformaliuose jų narių susirinkimuose, diskusijos vyriausybėse svarstomais klausimais vykdavo ir parlamente (žr. 4 lentelę).

Kabineto komitetais, kaip politinių diskusijų arena, visiškai nebuvo naudojamasi B. Lubio ir L. M. Stankevičiaus vyriausybėse, tačiau tik šiuose kabinetuose (taip pat ir A. Šleževičiaus) problemos būdavo aptariamos Ministro Pirmininko ir ministrų susitikimuose. Tik kairiosiose vyriausybėse į diskusijas buvo įsitraukęs ir tuometinis šalies prezidentas Algirdas Brazauskas. Dešiniųjų vyriausybių problemų svarstymui įtakos turėjo politinės partijos. Premjeras Andrius Kubilius, kaip teigė respondentai, vyriausybėje svarstomiems klausimams išanalizuoti sudarydavo problemines grupes, į kurias įtraukdavo įvairias suinteresuotas institucijas. Daug sprendimų ši vyriausybė priimdavo Strateginio planavimo komitete.

Vyriausybės kanceliarijos ir ministro pirmininko patarėjų vaidmuo. Svarbus institucinis sprendimų priėmimo veiksnys yra vyriausybės kanceliarijos ir ministro pirmininko patarėjų instituto sandara ir efektyvi galia. Toliau vyriausybės kanceliarija ir ministro pirmininko patarėjai apibendrintai vadinama ministro pirmininko sekretoriatu. Kai kuriose valstybėse kolektyvinis kabineto pobūdis dėl ministro pirmininko sekretoriato veiklos tampa tik formalus. Siekiant įvertinti ministro pirmininko aparato vaidmenį, apklausos metu ministrams pateikti tokie klausimai: 1. Koks buvo ministro pirmininko sekretoriato (kanceliarijos) vaidmuo priimant sprendimus? Galimi atsakymų variantai: administracinis; politinis; administracinis ir politinis. 2. Koks, jūsų manymu, buvo kad ministro pirmininko sekretoriato vaidmuo? Galimi atsakymų variantai: per didelis; adekvatus; per mažas. 3. Kokios buvo sekretoriato (kanceliarijos) funkcijos? Galimi atsakymų variantai: darbotvarkės rengimas; politinių pasiūlymų kontrolė; patarimai ministrui pirmininkui politikos klausimais; politinių pasiūlymų kabinetui teikimas; vyriausybės parama; kabineto diskusijų valdymas teikiant patarimus; išorės interesų pateikimas.

Respondentai, apibūdindami ministro pirmininko sekretoriato vaidmenį, pasidalijo į dvi lygias dalis: vieni teigė, jog jis apsiribojo tik administracinėmis funkcijomis, o kiti – kad, be administracinių funkcijų, jam priskirtinos ir politinės funkcijos (žr. 5 lentelę).

Politikos klausimais ministro pirmininko aparatas didžiausios įtakos turėjo abiejuose G. Vagnoriaus, A. Kubiliaus ir pirmajame R. Pakso kabinetuose. Pastarasis premjeras, ministrų vertinimu, itin pasikliaudavo savo aparato darbuotojų patarimais. Labai didelę sekretoriato įtaką vyriausybės sprendimų priėmimui G. Vagnoriaus kabinete patvirtina paties premjero teiginys, kad vyriausybės kanceliarija buvo viena svarbiausių politinių diskusijų arenų. Šios vyriausybės nariai sprendimų rengimą apibūdino kaip uždarą, t. y. didžiąją daugumą sprendimų parengdavo ministras pirmininkas ir jo aparatas.

6 lentelėje pateikti duomenys šias išvadas tik patvirtina – visų čia paminėtų premjerų, t. y. G. Vagnoriaus, A. Kubiliaus ir R. Pakso, sekretoriato vaidmuo ministrų buvo įvertintas kaip per didelis.

Vienas R. Pakso kabineto narys jį apibūdino kaip nesavarankišką, per daug veikiamą patarėjų vyriausybės vadovą. Adekvatus ministro pirmininko kanceliarijos vaidmuo buvo K. Prunskienės, A. Šleževičiaus ir L. M. Stankevičiaus kadencijų metu. Neatmestina prielaida, kad šiose vyriausybėse, kurias galima apibūdinti kaip „specialistų“ vyriausybes, premjerams nereikėdavo patarimų „iš šalies“, nes patys ministrai buvo kompetentingi savo srityje. Apskritai didžioji dalis ministrų premjero kanceliarijos vaidmenį vertina kaip adekvatų. Dažniausiai minima ministro pirmininko aparato funkcija buvo darbotvarkės rengimas, t. y. grynai administracinė. Rečiausiai minimos tokios politinės funkcijos kaip politinių pasiūlymų kontrolė ir politinių pasiūlymų kabinetui teikimas (žr. 7 lentelę).

Neatmestina prielaida, kad ministro pirmininko sekretoriato vaidmuo turi įtakos ir ministro pirmininko vadovavimo stiliui. Ministro pirmininko vadovavimo stilius įvertintas remiantis apklaustų vyriausybių narių atsakymais į tokį klausimą: koks buvo ministro pirmininko vaidmuo priimant sprendimus? Galimi atsakymų variantai: siekdavo konsensuso; kalbėdavosi su ministrais individualiai; primesdavo sprendimą; imdavosi naujų iniciatyvų; formuodavo išorės kontekstą; kita.

Iš 8 lentelėje pateiktų duomenų matyti, kad daugiausiai ministrų (46 respondentai) ministro pirmininko sekretoriato vaidmenį vertino kaip adekvatų, beveik dvigubai mažiau – kaip per didelį, ir tik 5-iems ministrams atrodė, kad ministro pirmininko sekretoriato vaidmuo buvo per mažas. Premjero aparato įtaka jo vadovavimo stiliui akivaizdi. Turėję stiprų sekretoriatą vyriausybių vadovai buvo linkę dažniau primesti sprendimą likusiems kabineto nariams, tuo tarpu premjerai su silpnu aparatu dažniau laikydavosi kitokios taktikos – kalbėdavosi su konkrečiais ministrais individualiai. Ministrai pirmininkai, turėję sekretoriatus, įvertintus kaip vaidinusius adekvatų vaidmenį, kabinetui priimant sprendimus dažniausiai siekdavo konsensuso. Konsensuso siekimas apskritai yra dažniausiai pasitaikantis ministrų pirmininkų veikimo būdas, kiek rečiau pasitaikantis – norimo sprendimo primetimas. Rečiausiai premjerai įtakos sprendimams siekdavo kalbėdami su ministrais individualiai. Paminėtina ir tai, jog premjerai niekada nenaudojo tokių įtakos būdų kaip naujų iniciatyvų ėmimasis ar išorės konteksto formavimas.

Šios įžvalgos leidžia manyti, kad stipraus ir veiksmingo ministro pirmininko aparato egzistavimas sumažina sprendimų kolegialumo laipsnį vyriausybėse, kadangi tuomet ministras pirmininkas, turėdamas reikiamos informacijos ir kitų išteklių, gali lengviau primesti norimą sprendimą visam kabinetui.

Ministerijų autonomija. Siekiant įvertinti ministerijų autonomijos laipsnį, respondentams buvo užduotas toks klausimas: Kalbant apie jūsų ministerijos reikalus, ar buvo tokių sprendimų, kurių, jūsų manymu, nepajėgėte priimti savarankiškai? Galimi atsakymų variantai: labai dažnai; dažnai; retai; niekada. Galimos nesugebėjimo priimti sprendimų ministerijos rėmuose priežastys: problemos naujumas; problemos politinis jautrumas; didelė kaina; koordinavimas; kita.

9 lentelėje pateikti duomenys rodo, kad 45 atvejais iš 78 ministrai teigė nesugebėję priimti sprendimų savo ministerijos rėmuose dažnai arba labai dažnai. Tik trys respondentai teigė, kad jie visada galėdavo priimti sprendimus savarankiškai. Tai leidžia manyti, kad ministerijų autonomijos laipsnis Lietuvos vyriausybėse yra ganėtinai žemas. Absoliuti dauguma sprendimų priėmimo turėdavo būti priimama kabinete dėl sprendimų koordinavimo reikalavimo. Tik du kartus tarp ministrų nesugebėjimo priimti sprendimų savarankiškai paminėtas politinis problemos jautrumas, ir tik vieną kartą – problemos naujumas.

Skirtingose vyriausybėse ministerijų autonomijos laipsnis yra nevienodas. Mažiausiai autonomiškos jos buvo pirmojo R. Pakso ir A. Kubiliaus kabinetų laikotarpiais (žr. 10 lentelę).

K. Prunskienės ir pirmojoje G. Vagnoriaus vyriausybėse ministerijos turėjo šiek tiek daugiau laisvės. A. Šleževičiaus, L. M. Stankevičiaus ir antrasis G. Vagnoriaus kabinetai užima tarpinę poziciją – jų laikotarpiais ministerijos buvo labiau autonomiškos nei neautonomiškos. Daugiausia laisvės ministerijos turėjo B. Lubio vyriausybėje.

Ministro pirmininko vaidmuo. Nors instituciniai veiksniai, nors ir turi didelę įtaką vyriausybės sprendimų priėmimui, tačiau tai nėra vieninteliai ir esminiai sprendimų priėmimo subjektų elgesį lemiantys veiksniai. Nuo asmeninių ministro pirmininko ir ministrų savybių, ypač jų kaip lyderių gebėjimų, labai priklauso vyriausybės sprendimų priėmimo ypatybės. Instituciniai veiksniai skatina asmenis elgtis vienaip ar kitaip, tačiau jie vis dėlto palieka erdvės žmogiškojo veiksnio apraiškoms. Pavyzdžiui, jei kabineto vadovas linkęs klausimus spręsti vienašališkai, tai, tikėtina, mažėja ir sprendimų kolegialumo laipsnis.

Ministro pirmininko kaip lyderio savybės įvertintos remiantis apklaustų vyriausybių narių atsakymais į tokį klausimą: Kaip apibūdintumėte jums vadovavusį ministrą pirmininką? Galimi atsakymų variantai: stiprus lyderis; silpnas lyderis; nei stiprus, nei silpnas lyderis.

Gauti duomenys rodo, kad didžioji dalis respondentų (net 53) jiems vadovavusį ministrą pirmininką įvertino kaip stiprų lyderį (žr. 11 lentelę).

Silpnu lyderiu savo vadovą matė 6 respondentai, o nei stipriu, nei silpnu lyderiu jiems vadovavęs premjeras atrodė 19-ai apklaustųjų ministrų. Kaip stiprūs lyderiai dažniausiai minimi K. Prunskienė, G. Vagnorius, A. Šleževičius; kaip silpnas lyderis daugumos respondentų buvo įvardytas R. Paksas. Kaip nei stiprūs, nei silpni lyderiai, pasak respondentų, vertintini B. Lubys, L. M. Stankevičius, A. Kubilius.

Vertinant ministrų pirmininkų vadovavimo stilių, dauguma respondentų nurodė, kad ministrai pirmininkai dažniausiai stengdavosi sprendimus priimti, derindami įvairias ministrų nuomones, t. y. konsensuso pagrindu (žr. 12 lentelę).

Tačiau gana dažnai premjerai likusiems kabineto nariams primesdavo savo sprendimus. Tai galėjo būti nulemta jų asmeninių savybių, turimų administracinių išteklių. Dažniausiai sprendimai konsensuso pagrindu buvo priimami K. Prunskienės ir L. M. Stankevičiaus kabinetuose. Savo sprendimus ministrams primesdavo A. Šleževičius ir G. Vagnorius. Pastarasis premjeras vieno savo ministrų buvo įvertintas kaip vienašališkai priimantis sprendimus.

Paminėtina ir tai, jog premjerai niekada nenaudojo tokių įtakos būdų kaip naujų iniciatyvų ėmimasis ar išorės konteksto formavimas. Apibendrintai galima teigti, kad daliai Lietuvos vyriausybių buvo būdingi tiek konsensuso, tiek ir ministro pirmininko dominavimo elementų turintys sprendimų priėmimo modeliai.

Tuose kabinetuose, kuriose priimant sprendimus ministras pirmininkas siekdavo konsensuso, ministrai diskusijose, nesusijusiose su jų ministerijos reikalais, 27 atvejais iš 35 dalyvaudavo dažnai arba labai dažnai. Vyriausybėse, kuriose įtaką sprendimų priėmimui premjeras darydavo kalbėdamasis su ministrais individualiai, toks jo veikimo būdas sprendimų priėmimo kolegialumui didesnės reikšmės neturėjo. Premjerų, linkusių primesti savo sprendimą ministrams, vadovaujamose vyriausybėse diskusijų kolegialumas buvo silpnesnis.

Lyderio vietą vyriausybėje, be ministro pirmininko, gali užimti ir kuris nors iš ministrų. Dažniausiai – finansų, nes jis disponuoja visų vyriausybės sprendimų finansiniu pagrindimu. Svarbią vietą priimant sprendimus gali užimti ir kitų sričių ministrai – tai priklauso ir nuo aplinkybių, ir nuo jų charakterio savybių. Lietuvos vyriausybių nariams buvo užduotas klausimas, kuris ministras, jų manymu, buvo svarbiausias asmuo ministrų kabinete, neįskaitant ministro pirmininko? Galimi atsakymų variantai buvo tokie: užsienio reikalų; vidaus reikalų; finansų; ekonomikos; teisingumo; kitas. Taip pat klausta, kodėl šis ministras buvo svarbus?

Absoliuti dauguma ministrų (net 72 respondentai) teigė, kad svarbiausias asmuo vyriausybėje, be ministro pirmininko, buvo finansų ministras (žr. 13 lentelę).

Finansų ministro įtaką, beveik visų ministrų teigimu, lėmė būtent posto reikšmė, o ne asmeninės savybės. Pirmosios vyriausybės finansų ministras R. Sikorskis buvo vienas vyriausių amžiumi jos narių, tad toks statusas lėmė didelį jo autoritetą. Tačiau devyniais atvejais ministrai teigė, kad finansų ministras nebuvo svarbiausias vyriausybės narys po ministro pirmininko. Kaip to priežastis ministrai įvardijo, pavyzdžiui, tai, jog pats premjeras buvo kompetentingas finansų srityje arba kad finansų ministrą kiti vyriausybės nariai galėdavo lengvai įtikinti savo tiesa (pirmajame G. Vagnoriaus kabinete).

K. Prunskienės ir pirmojoje G. Vagnoriaus vyriausybėse kaip vieni svarbiausių vyriausybės narių paminėti vidaus reikalų ministrai. Šio posto svarbą lėmė laikotarpio specifika – atkūrus nepriklausomybę, buvo itin svarbu šalyje palaikyti tvarką, daug pastangų reikalavo teisėsaugos sistemos formavimas ir jos veiksmingumo užtikrinimas. Premjeras L. M. Stankevičius kaip itin svarbų vyriausybės narį išskyrė valdymo reformų ir savivaldybių reikalų ministrą, nes šio premjero kadencijos metu vyko šios srities reforma. Tačiau ministrų svarbą lemia ne tik jų posto reikšmė, bet ir asmeniniai santykiai su ministru pirmininku. Būtent dėl jų svarbiausiu ministru A. Šleževičiaus vyriausybėje, kai kurių respondentų manymu, buvo valdymo reformų ir savivaldybių reikalų ministras (jis netgi vadinamas „premjero favoritu“), o G. Vagnoriaus vyriausybėse – teisingumo ministras.

6. Lietuvos vyriausybių sprendimų priėmimo modeliai

Sprendimų priėmimo Lietuvos Respublikos vyriausybėse analizei pritaikyta R. Elgie vyriausybių klasifikacija, paremta vykdomosios valdžios vadovo, kabineto, ministrų ir biurokratijos įtakos sprendimų priėmimui pasiskirstymu. Vykdomosios valdžios vadovo, šiuo atveju ministro pirmininko, vaidmeniui priimant sprendimus įvertinti naudoti du kintamieji: ministro pirmininko kaip lyderio savybės ir ministro pirmininko vadovavimo stilius. Kabineto vaidmuo įvertintas naudojant diskusijų kolegialumo kintamąjį. Ministerijų autonomijos kintamasis padėjo nustatyti individualių ministrų, o ministro pirmininko sekretoriato vaidmens kintamasis – biurokratijos įtaką vyriausybės sprendimams priimti. Sprendimų priėmimo modelis, priklausomai nuo išvardytųjų kintamųjų konfigūracijos, gali būti monokratinis, kolektyvinis, ministerinis, biurokratinis, pasidalytos valdžios arba segmentuotas. Kintam jų verčių skalės pateiktos 4 pav.

Įvertinus kiekvieno iš pateiktųjų kintamųjų įtakos sprendimams priimti mastą, paaiškėjo, kad Lietuvos vyriausybėms buvo būdingi tiek gryni, tiek ir mišrūs sprendimų priėmimo modeliai (žr. 14 lentelę).

Pagal tyrimo rezultatus, K. Prunskienės kabineto sprendimų priėmimo modelis vertinamas kaip monokratinis-kolektyvinis. Tokiose vyriausybėse sprendimų priėmimo procese dominuoja ministras pirmininkas, tačiau aukštas diskusijų kolegialumo laipsnis rodo ir kabineto svarbą.

Pirmasis G. Vagnoriaus kabinetas laikytinas monokratiniu dėl mažesnio sprendimų priėmimo kolegialumo ir ministro pirmininko polinkio vienašališkai primesti sprendimus.

B. Lubio vertinimas kaip nei stipraus, nei silpno lyderio ir jo polinkis siekti konsensuso priimant sprendimus vyriausybėje lemia šio kabineto priskyrimą prie kolektyvinių.

A. Šleževičiaus kabinete priimant sprendimus ryški buvo ministro pirmininko svarba. Ši vyriausybė, kaip ir K. Prunskienės kabinetas, traktuotina kaip monokratinė-kolektyvinė, tačiau ji skyrėsi didesne ministerijų autonomija.

L. M. Stankevičiaus vyriausybės sprendimų priėmimo modelis nuo savo pirmtako vyriausybės skyrėsi tik vienu dėmeniu – lyderio savybėmis, ir iš esmės buvo kolektyvinis.

Antrasis G. Vagnoriaus kabinetas nuo visų ankstesniųjų skyrėsi biurokratijos (konkrečiai – Vyriausybės kanceliarijos) svarba priimant sprendimus. Ši vyriausybė buvo aiškiai monokratinė, nes joje vienintelėje kabineto diskusijų kolegialumas įvertintas kaip žemas. Kitų jau minėtų monokratiniam sprendimų modeliui priskirtų kabinetų vadovų įtaką švelninantis veiksnys yra jų polinkis siekti konsensuso politinėse kabineto diskusijose. Ministro pirmininko dominavimas kabineto sprendimų priėmimo procese ir didelė kanceliarijos įtaka lemia šios vyriausybės priskyrimą prie monokratinių-biurokratinių.