Straipsnis Viešojo valdymo koncepcijos ir jų taikymas tiriant valstybės tarnybos reformas

Santrauka. Šio straipsnio tikslas – išanalizuoti naujausias viešojo valdymo koncepcijas ir įvertinti jų pritaikomumą tiriant valstybės tarnybos reformas. Toks pritaikomumas yra aktualus, kadangi viešojo valdymo perspektyva atskleidžia šiuolaikinio viešojo administravimo esmines nuostatas, pirmiausia normatyvine prasme. Straipsnyje skiriamos „gero administravimo“ ir „gero valdymo“ sąvokos, tariant, kad geras administravimas pirmiausia suprantamas kaip profesionalus ir etiškai nepriekaištingas valstybės tarnautojų darbas ir yra daugiau viešosios ar administracinės teisės objektas, atskleidžiantis svarbų, bet palyginti siaurą viešojo valdymo aspektą. Straipsnio tikslą siekiama įgyvendinti analizuojant naujausią mokslinę literatūrą viešojo valdymo tematika, įvertinant gero valdymo ir dalyvavimu grįsto valdymo vietą ir svarbą viešojo valdymo proceso, atskirai aptariant tarptautinių organizacijų išplėtotas gero valdymo sampratas. Atskleidus viešojo valdymo koncepcijų turinio esmines ypatybes ir specifiką, analizuojamas jų pritaikomumas tiriant valstybės tarnybos reformas.

Pagrindiniai žodžiai: geras administravimas, viešasis valdymas, geras valdymas, dalyvavimu grįstas valdymas, atvira valstybės tarnyba.

Įvadas

Tradicinio viešojo administravimo kontekste „gero administravimo“ sąvoka pirmiausia suprantama kaip profesionalus ir etiškai nepriekaištingas valstybės tarnautojų darbas. Net ir išsivysčiusios valstybės ilgą laiką rėmėsi „gero administravimo“ apibrėžimais. 2000 m. priimtoje ES pagrindinių teisių chartijos, kuri įsigaliojo tapusi 2009 m. Lisabonos sutarties dalimi, 41 straipsniu buvo apibrėžta teisė į gerą administravimą. Kaip gero administravimo sudedamosios dalys nurodomi nešališkumas, administracijos pareiga pagrįsti savo priimtus sprendimus Žr. The Charter of Fundamental Rights of the European Union, 2000. . Geras administravimas yra daugiau viešosios ar administracinės teisės objektas, kuris atskleidžia svarbų, bet palyginti gana siaurą viešojo valdymo aspektą. Šiame straipsnyje daugiausia vartojama „viešojo valdymo“ sąvoka, nors anglų kalbos terminas „governance“ kai kurių lietuvių tyrinėtojų buvo pateikiamas ir kitaip, pavyzdžiui, „valda“, „viešoji valda“ ir „geroji valda“ Dangis Gudelis, Savivaldybių veiklos matavimo modeliai ir jų įgyvendinimo galimybės Lietuvoje, p. 17. . Šie terminai yra labai dviprasmiški, nes pagrindinė ir labai prigijusi žodžio „valda“ reikšmė lietuvių kalboje yra tai, kas valdoma arba tiesiog valdomas nejudamas turtas. Teisės aktų terminų vertimuose ir kai kurių politologų Žr. Vaidutis Laurėnas, „Lietuvos politinės valdysenos problema“, p. 9–35. bei viešojo administravimo specialistų Žr. Vitalis Nakrošis, „Viešojo valdymo reforma: Vyriausybei dveji: kas pavyko ir kas ne?“, 2010. publikacijose kaip anglų kalbos termino „governance“ atitikmuo vartojama ir „valdysenos“ sąvoka.

Šio straipsnio tikslas – išanalizuoti naujausias viešojo valdymo koncepcijas ir įvertinti jų pritaikomumą tiriant valstybės tarnybos reformas. Toks pritaikomumas yra aktualus, kadangi viešojo valdymo požiūriu išreiškiamos šiuolaikinio viešojo administravimo esminės nuostatos, pirmiausia normatyvine prasme. Straipsnio tikslą siekiama įgyvendinti analizuojant naujausią mokslinę literatūrą viešojo valdymo tematika, įvertinant gero valdymo ir dalyvavimu grįsto valdymo vietą ir svarbą viešojo valdymo koncepcijose, atskirai aptariant tarptautinių organizacijų išplėtotas gero valdymo sampratas. Išryškinus viešojo valdymo koncepcijų turinio esmines ypatybes ir specifiką, analizuojamas jų pritaikomumas tiriant valstybės tarnybos reformas.

Viešojo valdymo koncepcijos

Viešojo administravimo literatūroje nuo 1972 m. „viešojo valdymo“ terminas imtas vartoti kaip „viešojo administravimo“ sinonimas Žr. H. George Frederickson, “Whatever Happened to Public Administration? Governance, Governance Everywhere,” p. 283. . Nuo 1988 m. viešojo valdymo koncepcijas ir modelius skleidė ir populiarino „Blackwell“ leidyklos pradėtas leisti mokslinis žurnalas „Governance“ Žr. Governance, 1988–2010. . Maždaug iki 2000 m. viešojo valdymo kaip valdysenos sampratas daugiau plėtojo Europos šalių mokslininkai (britai, olandai, belgai, švedai, iš dalies prancūzai ir vokiečiai), todėl viešojo valdymo literatūra buvo vadinama europietiška Žr. Jo Ann G. Ewalt, “Theories of Governance and New Public Management: Links to Understanding Welfare Policy Implementation,” 2001. . Nyderlanduose, Erazmo universitete Roterdame apie 1990 m. susidarė „viešojo valdymo tyrimų klubas“, kuriam priklausė tokie žinomi mokslininkai, kaip Jan Kooiman, Walter Kickert ir kt. Žr. Jon Pierre (ed.), Debating Governance: Authority, Steering and Democracy, p. 62. . Tačiau, maždaug nuo 1996 m. amerikiečių autorių indėlis į viešojo valdymo tyrimus vis labiau didėjo. Europos Sąjungos (toliau – ES) studijose viešojo valdymo koncepcija dabar formuluojama kaip naujausia ES tyrimų paradigma, visavertė tarpvyriausybiškumo ir kitų panašių sampratų alternatyva Žr. Poul F. Kjaer, Between Governing and Governance: On the Emergence, Function and Form of Europe’s Post-National Constellation, p. 1. .

R. A. W. Rhodes konkrečiai nurodo septynis galimus viešojo valdymo požiūrio pritaikymo būdus viešojo administravimo srityje: korporacinis valdymas, naujoji viešoji vadyba arba „menedžerializmas“, geras valdymas, tarptautinė tarpusavio priklausomybė, sociokibernetinė sistema, naujoji politinė ekonomija, įskaitant perėjimą nuo valstybės kaip paslaugų tiekėjo prie valstybės kaip reguliuotojo ir tinklai Žr. Roderick Arthur William Rhodes, “Governance and Public Administration,” pp. 55–60. . Viešojo administravimo srityje yra gerokai daugiau viešojo valdymo sampratos pritaikymo būdų, tačiau išvardytieji rodo daugybę su juo asocijuojamų koncepcijų, idėjų ir teorijų.

Viešojo valdymo koncepcijos išsiskiria kaip reakcija į pernelyg didelius vadybinių koncepcijų (tiksliau – menedžerialistinės-ekonomistinės ideologijos) užmojus viešajame sektoriuje. Jau prieš dešimtmetį prancūzų tyrinėtojas Luc Ruban teigė, kad šiomis dienomis nepakanka paskelbti, jog politikai turi priimti sprendimus, o valstybės tarnautojai – juos vykdyti, nes piliečiai reikalauja gerokai daugiau nei vadyba. Jie reikalauja nešališkumo, nori būti išklausyti ir suprasti, nepaisant jų skirtumų Žr. Luc Rouban, “Citizens and the New Governance,” pp. 3–4. . „Naująją viešąją vadybą“ dalis ankstesnių jos tyrinėtojų dabar vertina būtent kaip pereinamąją stadiją tarp viešojo administravimo ir to, ką galima įvardyti kaip naujasis viešasis valdymas Žr. Stephen P. Osborne, “The (New) Public Governance: A Suitable Case for Treatment?,” p. 1. . Būtina akcentuoti, kad viešasis valdymas nors ir remiasi platesniu požiūriu, tačiau jam svarbūs ir vadybiniai viešojo administravimo elementai, ypač dėmesio skyrimas veiklos rezultatams, kiek tai neprieštarauja proceso teisingumo, nešališkumo, visuomenės dalyvavimo ir pan. principams. Kaip ir kiek įmanoma suderinti vertybiškai prieštaringas politikos ir vadybos nuostatas – atskiras klausimas, kuris viešojo valdymo požiūriu iš esmės neturi universalaus sprendimo: kiekvienas atskiras bandymas tą daryti sukuria savitą valdymo režimą. Specifinių valdymo konfigūracijų reikalauja ir atskiros viešosios politikos sritys ar skirtingos viešosios politikos Žr. John W. Elwood, “Prospects for the Study of the Governance of Public Organizations and Policies,” p. 324. .

Viešojo valdymo procese dėmesys pirmiausia skiriamas pačiam procesui, o ne tik institucijoms, struktūroms ar viešojo administravimo veikėjams. Valdymo procesas daugiausiai yra saviorganizacinis, t. y. neorganizuojamas ir nekontroliuojamas vieno centro. Pasak vieno viešojo valdymo autoritetų Mark Bevir,

„valdymo“ sąvoka nusakomas pliuralistiškesnis valdymo būdas negu valdžios sąvoka: valdymas skiria mažiau dėmesio valstybės institucijoms daugiau – procesams ir sąveikoms, apimančioms ir pilietinę visuomenę Mark Bevir, Democratic Governance, p. 1. .

Spustelėjus išskleisti...

Kitas viešojo administravimo autoritetas G. Frederickson, nusakydamas sąvokų pokyčius mokslinėje literatūroje, vieną iš savo straipsnių iškalbingai pavadino: „Kas atsitiko viešajam administravimui? Valdymas ir tik valdymas – visur“ Žr. H. George Frederickson, “Whatever Happened to Public Administration? Governance, Governance Everywhere,” p. 282. . Pasak L. Lynn ir kt., viešasis valdymas yra iš prigimties politinis, pasižymintis derybomis ir kompromisais, turintis laimėtojus ir pralaimėtojus Žr. Laurence E. Lynn, Carolyn J. Heinrich, Carolyn J. Hill, “Studying Governance and Public Management: Challenges and Prospects,” p. 236. . Šis požiūris yra svarbus šios koncepcijos išskirtinumas, kadangi naujosios viešosios vadybos autoriai vengė nagrinėti politikos vaidmenį viešojo administravimo procese, savo požiūrį traktavo kaip grynai organizacinį-vadybinį, taip iš esmės atgaivindami teoriškai seniai kritikuojamą politikos ir administravimo dichotomiją Žr. H. George Frederickson, “Comparing the Reinventing Movement with the New Public Administration,” p. 267. . Viešasis valdymas prasideda ir baigiasi politikos aktu. Vienas iš pirmųjų viešojo valdymo koncepciją kaip „euristinį modelį“ bandęs apibrėžti amerikiečių tyrinėtojas L. Lynn ir jo bendraautoris „viešąjį valdymą“ apibrėžia kaip įstatymų, administravimo aktų, teisminių nutarčių ir administravimo praktikos, apribojančios valdžios veiklą kuriant ir teikiant viešąsias gėrybes, režimą. Jis taip pat pateikė viešojo valdymo logikos formulę (funkcijos formulę): R = f (A, K, P, S, V); čia R – rezultatai / išdavos / efektas; A – aplinka; K – klientai; P – procesai; S – struktūros (institucijos); V – vadyba Žr. Laurence E. Lynn, Carolyn J. Heinrich, Carolyn J. Hill, “Studying Governance and Public Management: Challenges and Prospects,” pp. 235, 244. .

Viešąjį valdymą literatūroje siūloma analizuoti trimis lygmenimis: instituciniu (apima formalias ir neformalias taisykles, procedūras ir t. t.), organizaciniu-vadybiniu (valstybinių institucijų veikimas, veiklos vadyba, valstybės tarnybos sistema ir t. t.) ir techniniu (konkretiems viešosios politikos uždaviniams įgyvendinti svarbios sąlygos: profesionalumas, atskaitomybė, veiklos rezultatyvumas ir efektyvumas) Žr. H. George Frederickson, Kevin B. Smith, The Public Administration Theory Primer, pp. 211–212. . B. G. Peters ir J. Pierre skiria 4 pagrindines veiklos rūšis, kurios sudaro viešojo valdymo komponentus. Tai yra bendrų visuomenei prioritetų formulavimas, nuoseklumo juos įgyvendinant užtikrinimas, valdymas (angl. steering) ir atskaitomybės užtikrinimas Žr. Jon Pierre, B. Guy Peters, Governing Complex Societies: Trajectories and Scenarios, pp. 3–5. . Žinomas olandų valdymo ekspertas J. Kooiman kaip pagrindinę viešojo valdymo skiriamąją ypatybę akcentuoja sąveiką, kuri yra ypač svarbi vadinamosiose kompleksinėse visuomenėse (pasižyminčiose didele kaita ir socialine kultūrine įvairove) Žr. Jan Kooiman, Governing as Governance, p. 8. . Vadybos ir vadybininkų vaidmuo viešojo valdymo režimuose yra priklausomas nuo kitų svarbių veiksnių, tačiau gali būti aiškinamas dvejopai. Viena vertus, viešosios vadybos veikla gali būti suprantama kaip rezultatų ar pasekmių optimizavimas esamame viešojo valdymo režime. Bet alternatyviai viešieji vadybininkai gali būti aktyvūs koalicinės politikos dalyviai, rinktų pareigūnų atstovai ar netgi tikslų savo nuožiūra siekiantys aktoriai Žr. Carolyn J. Heinrich, Laurence E. Lynn (eds.), Governance and Performance: New Perspectives, p. 8. .

Apibendrintai pagrindinės viešojo valdymo sampratos ypatybės gali būti formuluojamos teigiant, kad viešasis valdymas:

• pripažįsta, kad administravimas iš prigimties yra politinis, t. y. administravimas negali būti paliktas tik profesionaliems politikams ar viešiesiems vadybininkams, turi būti įtraukiamos kitos suinteresuotosios pusės, piliečiai;
• pripažįsta viešojo sektoriaus ir valstybės tarnybos, kurie dėmesį skiria viešajam interesui užtikrinti, unikalumą;
• remiasi nuostata, kad valstybės valdžios galios šiuolaikinėmis sąlygomis yra gerokai susilpnėjusios ar tiesiog pasikeitusios, valstybės valdžia nepadedant kitoms suinteresuotosioms pusėms (verslui, nevyriausybinėms organizacijoms ir t. t.) negali išspręsti viešųjų problemų; įgyvendinant viešąją politiką dažnai reikia panaudoti ne tik viešuosius, bet ir privačiuosius išteklius, juos bendrai naudojant viešajam labui. Viešojo valdymo sąvoka yra platesnė nei valstybės valdžia, nes ji apima ne tik valstybės institucijas, bet ir jų sąveiką su kitų sektorių organizacijomis;
• skirtingai nuo naujosios viešosios vadybos, rinkos mechanizmai yra pagrindiniai įgyvendinant viešąją politiką, tam tinkami ir hierarchinės struktūros (biurokratija) ar bendradarbiavimo tinklai; siekiant įgyvendinti viešosios politikos tikslus gali būti naudojamos įvairios priemonės;
• pabrėžia, kad svarbu ne tik tikslai – priemonės, įdėjimai – išdavos, o ir sąveikos administraciniame procese ypatybės (skaidrumas, nešališkumas ir pan.) Žr. B. Guy Peters, Jon Pierre, “Governance without Government? Rethinking Public Administration,” 1998; H. George Frederickson, Kevin B. Smith, The Public Administration Theory Primer, pp. 207–227; Carolyn J. Heinrich, Carolyn J. Hill, Laurence E. Lynn, “Governance as an Organizing Theme for Empirical Research,” 2004. .

Geras valdymas ir dalyvavimu grįstas valdymas tarptautinių organizacijų požiūriu

Gero valdymo interpretacija remiasi tarptautinių organizacijų (ypač tokių, kaip Pasaulio bankas ir Tarptautinis valiutos fondas) pozicija. Esminis argumentas yra tas, kad besivystančios šalys susiduria su ekonominėmis ir socialinėmis problemomis dėl gero valdymo stokos. Blogas valdymas reiškia, kad būdas, kuris panaudojamas šaliai plėtoti, valdant ekonominius ir socialinius išteklius, yra neteisingas Žr. World Bank, Development in Practice: Governance: The World Bank’s Experience, p. xiv. .

Pasaulio bankas skyrė tris viešojo valdymo aspektus: 1) politinių režimų forma; 2) procesas, kuriame valdžia yra panaudojama, valdant šaliai plėtoti skirtus ekonominius ir socialinius išteklius; 3) vyriausybių gebėjimas kurti, formuoti ir įgyvendinti politiką Žr. ten pat. . Taigi blogas valdymas gali atsirasti dėl netinkamo politinio režimo, netinkamo valdžios panaudojimo valdant šalį, žemų vyriausybės valdymo kompetencijų. Dėl šių priežasčių Pasaulio bankas iškėlė sąlygą, kad visos trečiosios ir besivystančios šalys, norinčios skolintis iš Pasaulio banko, turi performuoti savo valdymą, pagal Pasaulio banko gero valdymo principus.

Geras valdymas iš pat pradžių buvo siejamas su liberaliomis institucijomis ir vertybėmis, įskaitant teisės viršenybės principą, nepriklausomą teismų sistemą, vykdomosios valdžios kontrolę, atskaitomybę, rečiau pliuralizmą, žmogaus teises bei tvirtą pilietinę visuomenę. Kadangi į „gero valdymo“ sąvoką įtraukiamos demokratinės problemos, daugiausiai ši sąvoka vartojama kalbant apie pagalbos tiekimą besivystančioms šalims, tačiau panašios problemos (pilietinė kompetencija, teisėtumas, atskaitomybė) aptariamos ir išsivysčiusių šalių diskusijose Žr. Mark Bevir, Democratic Governance, p. 97. .

Pasaulio bankas pirmąkart 1992 m. suformulavo savo gero valdymo sampratą ir išskyrė 4 aspektus: atskaitomybę, teisės viršenybę, informacijos apie valdžios veiksmus prieinamumą ir skaidrumą Žr. Vasudha Chhotray, Gerry Stoker, Governance Theory and Practice: A Cross-Disciplinary Approach, p. 104. . Remiantis šiais Pasaulio banko išskirtais principais, daugelis kitų tarptautinių organizacijų ir pagalbą teikiančių institucijų sukūrė labai panašius gero valdymo apibrėžimus, į kuriuos įtraukė keletą ar netgi visus šiuos principus.

Azijos plėtros bankui (angl. Asian Development Bank) geras valdymas – neatsiejamas nuo strategijos sumažinti skurdą ir užtikrinti efektyvų viešųjų finansų išteklių valdymo. Šis bankas išskyrė keturis svarbiausius gero valdymo uždavinius: atskaitomybę, dalyvavimą, nuspėjamumą (angl. predictability) ir skaidrumą. Savo veiklą šis bankas vykdo aštuoniose „gero valdymo“ praktikos srityse: antikorupcijos, įmonių reguliavimo sistemų, juridinės ir teisinės reformų, pilietinės visuomenės dalyvavimo sprendimų priėmimo procese, viešojo administravimo, viešųjų finansų valdymo ir subnacionalinio arba vietos valdymo Žr. Asian Development Bank (ADB), “Elements of Governance,” 2011. .

Tarptautinis valiutos fondas (angl. International Monetary Fund) daugiausia dėmesio skiria trims pagrindinėms viešojo valdymo sritims, kurios susijusios su fondo vaidmeniu prižiūrint makroekonominį valdymą: vyriausybės sąskaitų skaidrumui, viešųjų išteklių valdymo efektyvumui bei privataus sektoriaus ekonominės ir teisinės aplinkos stabilumui ir skaidrumui Žr. International Monetary Fund (IMF), Good Governance: The IMF’s Role, p. iv. .

Remiantis Kanados tarptautine plėtros agentūra (angl. Canadian International Development Agency, CIDA), geras valdymas – efektyvus, sąžiningas ir atskaitingas vyriausybių galios naudojimas. Geras valdymas yra glaudžiai susijęs su žmogaus teisėmis ir demokratizacija bei bendrosiomis vertybėmis: pagarba žmogaus teisėms, teisingumu, nešališkumu, dalyvavimu ir atskaitomybe Žr. Canadian International Development Agency, “Human Rights, Democratization and Good Governance: Policy and Objectives for CIDA Policy Implementation,” 1996; Canadian International Development Agency, Government of Canada Policy for CIDA on Human Rights, Democratization and Good Governance, p. 4; John Graham, Timothy W. Plumptre, Bruce Amos, Principles for Good Governance in the 21st Century, 2003. . Šiuos aspektus pabrėžia ir Jungtinių Tautų Vyriausiojo žmogaus teisių komisaro biuras (angl. Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, OHCHR), kuris pritaria teisėmis paremtam valdymo būdui. Pagrindiniai OHCHR principai labai panašūs į CIDA, tačiau labiau pabrėžiamos diskriminacijos problemos ir akcentuojamos tarptautinių žmogaus teisių priemonės Žr. Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, Good Governance Practices for the Protection of Human Rights, 2007. .

Pasaulio banko, Tarptautinio valiutos fondo ir Azijos plėtros banko „gero valdymo“ terminais pabrėžta kokybės svarba, kurią vyriausybė turėtų užtikrinti, teikdama efektyvias paslaugas bei kurdama stabilią aplinką, kad privatus sektorius funkcionuotų. Švedijos tarptautinė plėtros agentūra (angl. Swedish International Development Agency, SIDA), Kanados tarptautinė plėtros agentūra ir Jungtinių Tautų Vyriausiojo žmogaus teisių komisaro biuras pateikia gana skirtingus „gero valdymo“ apibrėžimus. Visgi kiekviena iš šių organizacijų gerą valdymą sieja su stipresne demokratija ir ypatingai su žmogaus teisėmis. JT plėtros programa 1997 m. pateikė 9 gero valdymo kriterijus:

1. dalyvavimas – visi piliečiai turi turėti balsą priimant sprendimus, tiesiogiai ar per atstovus. Svarbūs yra konstruktyvaus dalyvavimo gebėjimai ir jų ugdymas;
2. teisės viršenybė – teisinis reglamentavimas turi būti teisingas ir nešališkas, paremtas žmogaus teisėmis;
3. skaidrumas – remiasi laisvu informacijos skleidimu. Informacijos turi būti pateikiama pakankamai, kad būtų galima stebėti ir suprasti institucijų veiklą;
4. jautrus atsakas į klientų pageidavimus – institucijos turi siekti padėti visoms suinteresuotosioms šalims;
5. orientacija į sutarimą – geras valdymas remiasi susitarimo siekiu ir įvairių interesų derinimu siekiant geriausios politikos ar procedūrų;
6. nešališkumas – kiekvienam piliečiui sudaromos sąlygos pagerinti ar išlaikyti savo gerovę;
7. Efektyvumas ir veiksmingumas – siekiama poreikius tenkinančių rezultatų, geriausiai panaudojant turimus išteklius;
8. Atskaitomybė – asmenys priimantys sprendimus vyriausybėje, privačiose ir nevyriausybinėse organizacijose, yra atskaitingi visuomenei ir suinteresuotoms šalims;
9. Strateginė vizija – lyderių ir visuomenės ilgalaikis įsivaizdavimas, koks turi būti geras valdymas ir tvirta plėtra. Žinomos istorinės, socialinės ir kultūrinės aplinkybės, kuriomis paremtas šis įsivaizdavimas Žr. Dennis A. Rondinelli, “Governments Serving People: The Changing Roles of Public Administration in Democratic Governance,” p. 7. .

Kai kurie tyrinėtojai minėtus 9 JTVP kriterijus grupuoja į 5 gero valdymo principus: legitimumas ir balso teisė, krypties turėjimas, rezultatams skirta veikla, atskaitomybė ir nešališkumas Žr. John Graham, Timothy W. Plumptre, Bruce Amos, Principles for Good Governance in the 21st Century, 2003. .

Pastaruoju metu „viešojo valdymo“ ir „gero valdymo“ sampratose pirmiausia akcentuojamas dalyvavimo elementas. Geras viešasis valdymas suprantamas pirmiausia kaip dalyvavimu grįstas valdymas (dalyvaujamasis valdymas). Per pastaruosius du dešimtmečius dalyvavimu grįstas valdymas plačiai paplito kaip praktinis atsakas į naująjį valdymo kontekstą. Formalus valstybės aparatas nuolat parodydavo savo neadekvatumą sprendžiant didėjančias socialines problemas, o visuomeninio ir privataus sektorių veikėjai vis dažniau įsitraukdavo į valdymo procesą. Tai suteikė viešajam valdymui platesnę reikšmę – suprantamas kaip „institucijos ir procesai, tiek formalūs, tiek neformalūs, užtikrinantys valstybės sąveiką su kitais veikėjais ar suinteresuotosiomis grupėmis, kurioms daro įtaką vyriausybės veiksmai“ Diana Mitlin, “Reshaping Local Democracy,” p. 3. . Dalyvavimas laikomas integralia „viešojo valdymo“ sąvokos dalimi, dalyvavimu grįstas valdymas buvo susietas su bendruomenės lygmens valdymu kaip ir su aktyvesnėmis pilietiškumo formomis.

Buvo iškelta daugybė dalyvavimu grįsto valdymo iniciatyvų: vietinio dalyvaujamojo planavimo Indijoje, dalyvaujamojo biudžeto skirstymo Brazilijoje, piliečių stebėsenos komitetų Bolivijoje bei piliečių konsultavimo Europoje Žr. Vasudha Chhotray, Gerry Stoker, Governance Theory and Practice: A Cross-Disciplinary Approach, p. 172. . Nuo 1999 m. piliečių ir valstybės valdžios sąveikos, piliečių dalyvavimo viešojoje politikoje klausimais ypač aktyviai domėjosi Ekonominio bendradarbiavimo ir plėtros organizacija (toliau – EBPO). Iš pradžių jos ekspertai labiau pabrėžė valstybės institucijų ir piliečių partnerystės viešojoje politikoje stiprinimą, tačiau kiek vėliau akcentavo „atviros valdžios“ sampratą, kuri glaudžiai sieta su „geru valdymu“. Apskritai EBPO ekspertai „viešosios politikos“ ir „viešojo valdymo“ sampratas dažnai tapatina. Remiantis EBPO, geras valdymas įgyvendinamas pirmiausia pagal 3 valdžios ir piliečių santykių bei sąveikos dimensijas: informavimą, konsultavimą, aktyvų dalyvavimą. EBPO perspektyvoje reikšmingas vaidmuo, kuriant piliečių dalyvavimo viešajame valdyme prielaidas, tenka informacijos apie valdžios veiksmus skleidimui ir plačiam prieinamumui Žr. Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), Open Government: Fostering Dialogue with Civil Society, pp. 12–14. . EBPO numato, kad ateityje viešasis valdymas bus kiek siauresnių ir griežčiau apibrėžiamų viešųjų sąveikų visuma, negu politika ar viešoji politika. Henrik P. Bang teigimu, sudėtinga atsakyti, kaip efektyviai inicijuoti dalyvavimu grįstą valdymą. Ar jį turi inicijuoti valstybė (t. y., vyriausybinės institucijos, taip pat ir tarptautinės organizacijos), ar jis turi kilti iš pilietinės visuomenės iniciatyvų Žr. Henrik P. Bang, “Everyday Makers and Expert Citizens: Active Participants in the Search for a New Governance,” p. 173. . Hubert Heinelt pabrėžia, kad laipsniški ir refleksyvūs veikėjų nustatymo ir atpažinimo procesai yra būtini sprendžiant, kas turėtų dalyvauti. Teigiama, kad tai, kaip veikėjai įgyja galimybę (kartais ir teisę) dalyvauti, priklauso nuo tam tikrų „taikomų taisyklių“ (angl. rule in use) specialiose veiksmo srityse. Tuo pat metu tokios „taikomos taisyklės“ formuoja valdymo metodus Žr. Hubert Heinelt, Governing Modern Societies: Towards Participatory Governance, p. 2. .

Pasak kai kurių autorių, svarbus aspektas yra tas, kad tam tikros piliečių dalyvavimo viešojoje politikoje formos, būtent negatyvios ir vienašališkos piliečių ar jų organizacijų reakcijos (pavyzdžiui, be valdžios pritarimo siekiant organizuoti alternatyvias viešąsias paslaugas, ar vykdant kitas su viešuoju interesu bei viešąja teise nesuderinamas veiklas), nėra traktuojamos kaip viešojo valdymo veiklos, kadangi tokiomis laikomas tik konstruktyvus įnašas, pateikiantis nuomonę ar pasiūlymus, dalyvaujant kuriant ir teikiant viešąsias paslaugas, taip pat kitos orientavimusi į bendradarbiavimą ir suinteresuotųjų pusių (steikholderių) interesų derinimą pasižyminčios veiklos Žr. Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), Open Government: Fostering Dialogue with Civil Society, pp. 141–142. .

Viešojo valdymo koncepcijų taikymas tiriant valstybės tarnybos reformas

Tyrinėtojai, kurie remiasi viešojo valdymo perspektyva analizuodami besivystančių šalių valstybės tarnybos reformas, pabrėžia, kad reikia įvertinti 3 esmines valstybės tarnybos reformos dimensijas: institucinę aplinką, ekonomikos valdymą ir veiklos rezultatams skirtą atlyginimų arba paskatų sistemą Žr. Mamadou Dia, A Governance Approach to Civil Service Reform in Sub-Saharan Africa, pp. 17–18. . Be socialinio-politinio ir ekonominio ar bendro viešojo administravimo konteksto akcentuojant savaime neatsakoma į klausimą, kokia valstybės tarnybos sistema ar struktūra geriausiai suderinama su gero valdymo postulatais. Akademinėje literatūroje valstybės tarnybos sistemų konceptualių tyrimų nėra daug. Siekiant taikyti plačią viešojo valdymo perspektyvą tyrinėjant valstybės tarnybos reformas, būtina atsižvelgti į lyginamuosius valstybės tarnybos sistemų ir reformų tyrimus ir jų rezultatus. Tokiuose tyrimuose išryškintos reformų tendencijos ar valstybės tarnybų evoliucijos kryptys gali būti įvertintos viešojo valdymo požiūriu, ypač kokiu mastu jos atitinka vieną ar kitą gero valdymo aspektą.

Lyginamuosius valstybės tarnybos sistemų ir valstybės tarnybos evoliucijos tyrimus jau apie dešimtmetį atlieka Europos viešojo administravimo instituto (toliau – EIPA) tyrinėtojai. Lietuviškoje literatūroje ir praktikoje pateikiami šio instituto mokslininkų darbai apie karjeros ir postų sistemos valstybės tarnyboje priešpastatymą. Vienoje iš naujausių studijų EIPA tyrinėtojai lygino ES šalių valstybės tarnybos sistemas, remdamiesi 17 kriterijų ir santykiniu karjeros bei postų sistemų išskyrimu Žr. Christoph Demmke, Thomas Henökl, Timo Moilanen, What Are Public Services Good At? Success of Public Services in the Field of Human Resource Management, p. 10. . Remiantis šiuo lyginimu, Lietuvos valstybės tarnyba patenka tarp šalių kuriose dominuoja karjeros sistema valstybės tarnyboje. Tą tvirtinimą perėmė ir V. Nakrošis bei J.-H. Meyer-Sahling Žr. Vitalis Nakrošis, Jan-Hinrik Meyer-Sahling, „Lietuvos valstybės tarnyba: sėkmės paslaptys ir tolesnio vystymo alternatyvos“, 2009. . EIPA studijoje karjeros sistemos tipas buvo tikslinamas, papildant administravimo tradicijos tipu. Lietuva (kartu su Vengrija, Lenkija ir Slovakija) buvo apibūdintos kaip šalys, turinčios Rytų Europos karjeros sistemą Žr. Vitalis Nakrošis, Jan-Hinrik Meyer-Sahling, „Lietuvos valstybės tarnyba: sėkmės paslaptys ir tolesnio vystymo alternatyvos“, p. 11. .

Apibūdinant valstybės tarnybos sistemą, galima remtis 2 prieigomis: apibrėžti ją daugeliu bruožų arba išskirti kelias pagrindines ypatybes, kurios būtinos, kad sistema funkcionuotų. Apibūdinant valstybės tarnybos sistemą tam tikru ypatybių skaičiumi, sistemos įvardijimas tuo labiau santykinis (reliatyvus), kuo daugiau ypatybių panaudojama, kadangi sistemos esmė dingsta, esant ypatybių gausybei. EIPA tyrinėtojų, kuriais vienaip ar kitaip remiasi visi lietuvių autoriai, požiūris nėra visai nuoseklus ar vienareikšmis visose jų studijose. Atskiruose darbuose naudojamos abi anksčiau minėtos prieigos ar jų modifikacijos. 2001 m. EIPA tyrinėtojai teigė, kad neverta akcentuoti karjeros ir postų sistemų atskyrimo, o pirmiausia reikia skirti karjeros valstybės tarnybos sistemą nuo valstybės tarnybos sistemos su kitais struktūriniais elementais Žr. Danielle Bossaert, Christoph Demmke, Koen Nomden, Robert Polet, Civil Services in the Europe of Fifteen: Trends and New Developments, p. 82. . Įdomi EIPA tyrėjų 1994 m. pateikta uždaros ir atviros valstybės tarnybos skirtis, daugiausia paremta tik uždarumo arba atvirumo europeizacijai prasme, t. y. pirmiausia, kiek galima laisvi įvairių ES valstybių piliečiams įsidarbinti bet kurios ES šalies valstybės tarnyboje Žr. Astrid Auer, Christoph Demmke, Robert Polet, Civil Services in the Europe of Fifteen: Current Situation and Prospect, pp. 131–133. . Tačiau svarbi yra konceptuali pastanga atskirti atvirą valstybės tarnybos sistemą nuo uždaros organizaciniu aspektu Žr. ten pat, p. 136. .

Literatūroje taip pat buvo pateikti ir karjeros ir postų sistemų apibūdinimai, kurie paremti nevienodu skaičiumi bruožų Žr. Danielle Bossaert, Christoph Demmke, Civil Services in the Accession States: New Trends and the Impact of the Integration Process, pp. 15–16. . Tuomet sunku apibrėžti, kokios ypatybės dominuoja konkrečios šalies valstybės tarnyboje. Reikėtų apskritai tvirtinti, kad karjeros ir postų sistemos dichotomija jau sulaukusi tokio likimo, kaip viešojo administravimo tradicijoje politikos ir administravimo dichotomija, kuri dabar yra neteisinga ar bent jau labai santykinė. Karjeros ir postų sistemos išskyrimas taip pat nėra dichotominis pasirinkimas. Kai kurie mokslininkai karjeros ir postų sistemą įvardija tiesiog kaip uždaros ir atviros karjeros valstybės tarnybos sistemas (karjeros sistema prilyginama uždaros karjeros sistemai, o postų sistema – atviros karjeros sistemai), pagrindiniu apibrėžiančiu veiksniu laikydami priėmimo į valstybės tarnybą pobūdį Žr. Sungjoo Choi, Andrew B. Whitford, “A Topography of Civil Service Structures,” 2008. . EIPA studijose karjeros sistema apibūdinama ne tik remiantis lyginamąja daugelio ypatybių klasifikacija, tačiau ir teiginiu, jog

karjeros sistemą ypač išskiria tai, kad į tarnybą priimama žemiausiu tam tikro karjeros kelio lygmeniu (į žemiausias pareigas). Po parengiamojo ar bandomojo laikotarpio šis asmuo įgyja neterminuoto įdarbinimo (iki pensijos) garantiją ir valstybės tarnautojo statusą. Ten pat, p. 10.

Spustelėjus išskleisti...

Iš pirmo žvilgsnio atrodo labai paradoksalu, nes priėmimas į žemiausias pareigas tampa pagrindine sistemos ypatybe. Tačiau tai suprantama įvertinus, kad tik taip galima sudaryti nuoseklios karjeros, suprantamos kaip paaukštinimų grandinė per laiką, realias galimybes. Taigi ypač artimas gero valdymo idėjai yra „atviros valstybės tarnybos“ modelis, kuris, kaip minėta, 1994 m. sudarytas Europos viešojo administravimo instituto tyrinėtojų. Toliau pateiktoje lentelėje priešpriešinamos uždaros ir atviros valstybės tarnybos modelių ypatybės.

Tačiau aptariamasis modelis yra pernelyg scheminis. Išvardytų ypatybių yra nemažai, ne visos jos vienodai svarbios valstybės tarnybos sąveikos su visuomene ir atsinaujinimo galimybių spartos prasme. Iš tikro su valstybės tarnybos (kaip sistemos) atvirumu labiausiai būtų susijusios priėmimo į valstybės tarnybą bei į atskiras valstybės tarnybos pareigybes ir atleidimo iš tarnybos (įėjimo ir išėjimo) sąlygos, iš dalies – vidinio mobilumo (tarnybinės ar profesinės karjeros) pačioje valstybės tarnyboje sąlygos. Būtent šie aspektai kartu su valstybės tarnautojų kvalifikacija (kompetencija) ir veiklos profesionalumu yra svarbiausi (bent jau valstybės tarnybos kaip organizacijos ar sistemos prasme) ir užtikrinant valstybės tarnybos nešališkumą. Kalbant apie valstybės tarnybos rezultatyvumą, vienu iš svarbesnių elementų tampa rezultatams skirtas veiklos skatinimas (pirmiausia atlyginimų schemomis, bet galimi ir kiti būdai). Apskritai lyginamųjų valstybės tarnybos ir viešojo sektoriaus personalo valdymo tyrimų literatūroje yra gana tiksliai nustatytos tos tendencijos, dėl kurių valstybės tarnyba ir jos žmogiškųjų išteklių valdymas tampa lankstesnis ir taip pat atviresnis visuomenei bei jos poreikiams. Bendras šių tendencijų vardiklis ir pagrindinė gero valdymo prielaida gali būti nusakoma kaip decentralizacija. Jos konkrečios formos ir mastai priklauso nuo vietos specifikos, tačiau tai, kad pati bendroji valstybės tarnybos modernizacija krypsta į decentralizaciją, yra neabejotina. Pavyzdžiui, modernios viešojo sektoriaus personalo politikos svarbiausi ypatumai, kurie rodo pasikeitimus ar laipsnišką evoliuciją valstybės tarnybos žmogiškųjų išteklių srityje, yra šie:

1. centralizuotos valstybės tarnybos personalo politikos ir valdymo atsisakymas ir decentralizacija;
2. universaliosios valstybės tarnybos sistemos atsisakymas ir jos pertvarkymas, ją pritaikant prie individualių sektorių ar organizacijų poreikių;
3. fiksuotų atlyginimų skalių atsisakymas ir darbo užmokesčio individualizavimas;
4. formalių darbo aprašymų su darbuotojų pareigomis ir funkcijomis keitimas individualiais fiksuoto laikotarpio kontraktais Žr. Jorgen Gronnegaard Christensen, Robert Gregory, “Public Personnel Policies and Personnel Administration,” p. 216. .

Šie ypatumai galbūt nėra išsamūs gero viešojo valdymo reikalavimų požiūriu, tačiau jie atitinka pagrindinius gero valdymo kriterijus, tiksliau padeda įgyvendinti gerą valdymą.

B. G. Peters ir M. Painter kelia klausimą: techniniai (nuopelnų), ar politiniai kriterijai turėtų dominuoti valstybės tarnyboje, t. y. ar yra svarbesni turintys politinį pasitikėjimą ar profesionaliai kompetentingi darbuotojai. Idealiu atveju atsakymas būtų toks, kad ir tai, ir tai yra svarbu. Dominuoti turėtų ir politinį pasitikėjimą turintys, ir kompetentingi darbuotojai. Bet kadangi idealą pasiekti sunku, geriausia palaikyti realistinį santykį tarp politinio įsipareigojimo ir profesinės kompetencijos valstybės tarnyboje Žr. Martin Painter, B. Guy Peters, “The Analysis of Administrative Traditions,” p. 7. . Svarbu pažymėti, kad tokį santykį užtikrina ne tik valstybės tarnautojų savybės, bet ir tam tikri organizaciniai dalykai. Pavyzdžiui, kada profesionalumas ir depolitizacija nustatomi žemutiniame ir viduriniame valstybės tarnybos lygmenyje kaip ilgalaikės administracinės kompetencijos garantija, aukščiausiame valstybės tarnybos lygmenyje yra įvedama teisiškai reguliuojama politizacija, kuri yra būtina užtikrinant politinio valdymo funkcijas Žr. Vesselin Dimitrov, Klaus H. Goetz, Hellmut Wollmann, Governing after Communism: Institutions and Policymaking, p. 14. . Tačiau politinio įsipareigojimo ir profesinės kompetencijos santykį kiekviena šalis įgyvendina gana skirtingu būdu. Gana reikšminga ir lemianti šio santykio, kaip ir kitų kai kurių valstybės tarnybos ypatumų, buvimą yra viešojo administravimo tradicija.