Straipsnis Legislatyvinė omisija Konstitucinio Teismo nutarimuose: kai kurie diskusiniai klausimai

Santrauka. Legislatyvinės omisijos konstitucinė doktrina formavosi palaipsniui. Savo veiklos pradžioje Konstitucinis Teismas laikėsi nuostatos, kad jis neturi įgaliojimų tirti teisės spragų. Vėliau doktrina buvo reinterpretuota taip, kad Konstitucinis Teismas turi įgaliojimus ne tik konstatuoti, kad tiriamajame įstatyme (jo dalyje) esama legislatyvinės omisijos, bet ir savo nutarimu, priimtu konstitucinės justicijos byloje, pripažinti tokį teisinį reguliavimą prieštaraujančiu Konstitucijai. Diskutuoti skatina tie Konstitucinio Teismo nutarimuose išryškėję legislatyvinės omisijos nebuvimo aspektai, kurie grindžiami įstatymuose nustatytu implicitiniu teisiniu reguliavimu. Konstitucinio Teismo nutarimuose kartais stokojama argumentų, pagrindžiančių jo teiginius, kad iš įstatymuose nustatyto visuminio teisinio reguliavimo matyti, jog įstatyme yra įtvirtinti atitinkami valstybės institucijų įgaliojimai.

Pagrindiniai žodžiai: legislatyvinė omisija, eksplicitinis ir implicitinis teisinis reguliavimas, Konstitucinis Teismas, Konstitucija.

Įvadas

Teisės spraga yra tada, kai tam tikri visuomeniniai santykiai turi būti sureguliuoti teisės normomis, bet jie nėra sureguliuoti. Savo veiklos pradžioje Konstitucinis Teismas laikėsi nuostatos, kad jis neturi įgaliojimų tirti teisės spragų. Tai yra įstatymų leidėjo prerogatyva, teisės spraga negali prieštarauti Konstitucijai. Vėliau doktrina buvo reinterpretuota taip, kad Konstitucinis Teismas turi įgaliojimus ne tik konstatuoti, kad tiriamajame įstatyme (jo dalyje) esama legislatyvinės omisijos, bet ir savo nutarimu, priimtu konstitucinės justicijos byloje, pripažinti tokį teisinį reguliavimą prieštaraujančiu Konstitucijai. Konstitucinio Teismo nutarimuose kartais stinga argumentų, pagrindžiančių jo teiginius, kad ginčijamame įstatyme legislatyvinės omisijos nėra, nes teisinis reguliavimas nustatytas implicitiškai, kad implicitiškai gali būti įtvirtinti ir valstybės institucijų įgaliojimai.

Atliekant tyrimą taikyti įstatymų ir Konstitucinio Teismo nutarimų bei sprendimų analizės, taip pat mokslinės literatūros analizės metodai. Analizuojant įstatymus ir Konstitucinio Teismo nutarimus bei sprendimus, taikyti verbalinis, loginis, sisteminis, istorinis jų aiškinimo metodai.

1. Legislatyvinės omisijos samprata

Teisinėje literatūroje pateikiama įvairių teisės spragų (lacuna legis) apibrėžimų Žr. Egidijus Jarašiūnas, Ernestas Spruogis, „Legislatyvinės omisijos problemos konstitucinėje jurisprudencijoje“, 2008, p. 13–19. . Visus juos vienija tai, kad teisės spraga yra tada, kai tam tikri visuomeniniai santykiai turi būti sureguliuoti teisės normomis, bet jie nėra sureguliuoti. Tai „nevisiškas ar nebaigtas konstitucinės pareigos vykdymas“ Gilmar Mendes, „Brazilijos konstitucinė jurisdikcija: nekonstitucinės legislatyvinės omisijos problema“, p. 103. . Teisės spragas lemia objektyvūs ir subjektyvūs veiksniai. Objektyviems veiksniams priskiriami tie, kurie susiję su naujų visuomeninių santykių susiformavimu ir teisėkūros subjektu vėlavimu laiku tuos naujus santykius sureguliuoti, kitaip tariant, įstatymų leidėjas nespėja laiku reaguoti į pasikeitusią tikrovę, į naujus visuomenės poreikius. Subjektyvieji veiksniai yra susiję su nekokybiška įstatymų leidyba, su įstatymų leidėjo nenusimanymu apie realią padėtį ir jo daromomis klaidomis. O klaidos gali atsirasti dėl to, kad įstatymų leidėjas klaidingai mano, jog kokių nors santykių nereikia reguliuoti; klaidingai mano, jog teisę galima sukonkretinti ją taikant; sprendžia klausimą ne taip, kaip reikėtų; priima neaiškias teisės normas Žr. Egidijus Jarašiūnas, Ernestas Spruogis, „Legislatyvinės omisijos problemos konstitucinėje jurisprudencijoje“, 2007, p. 370–372. . Teisės spragos gali būti ne tik atsitiktinės, t. y. kai įstatymų leidėjas tam tikrų santykių nereguliuoja, nes nežino jų esant, bet ir neatsitiktinės, kai „įstatymų leidėjas, žinodamas esant faktinius santykius, dėl politinių, ekonominių ar kitokių priežasčių tikslingai jų nereguliuoja“ Ten pat, p. 371. . Kai kalbame apie legislatyvinę omisiją, kalbame apie teisės spragas, kurias draudžia Konstitucija.

Konstitucinis Teismas yra konstatavęs, jog

teisės spraga, inter alia legislatyvinė omisija, visuomet reiškia, kad atitinkamų visuomeninių santykių teisinis reguliavimas apskritai nei eksplicitiškai, nei implicitiškai nėra nustatytas nei tam tikrame teisės akte (jo dalyje), nei kuriuose nors kituose teisės aktuose, tačiau poreikis tuos visuomeninius santykius teisiškai sureguliuoti yra, o legislatyvinės omisijos atveju tas teisinis reguliavimas, paisant iš Konstitucijos kylančių teisės sistemos nuoseklumo, vidinio neprieštaringumo imperatyvų ir atsižvelgiant į tų visuomeninių santykių turinį, turi būti nustatytas būtent tame teisės akte (būtent toje jo dalyje), nes to reikalauja kuris nors aukštesnės galios teisės aktas, inter alia pati Konstitucija (išskirta – V. S.). Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2006 m. rugpjūčio 8 d. sprendimas, 2006; 2016 m. gruodžio 7 d. nutarimas, 2016.

Spustelėjus išskleisti...

Konstitucinis Teismas laikosi nuostatos, kad

teisės spraga, inter alia legislatyvinė omisija, kaip viena iš eksplicitinio teisinio reguliavimo nenustatymo atmainų, iš esmės skiriasi nuo tokio eksplicitinio teisinio reguliavimo nenustatymo, kuris reiškia, kad teisės akte (jo dalyje) yra implicitiškai nustatytas eksplicitinį teisinį reguliavimą papildantis ir pratęsiantis teisinis reguliavimas (inter alia teisinis reguliavimas, įtvirtinantis elgesį, priešingą eksplicitiškai nustatytajam). Tais atvejais, kai tam tikras teisės akte (jo dalyje) implicitiškai įtvirtintas teisinis reguliavimas nustato tam tikrą elgesį ir šitaip papildo bei pratęsia eksplicitinį teisinį reguliavimą, nėra pagrindo teigti, esą tas teisės aktas (jo dalis) atitinkamų visuomeninių santykių apskritai nereguliuoja, nes tie visuomeniniai santykiai iš tikrųjų yra teisiškai sureguliuoti, tačiau tas teisinis reguliavimas atitinkamuose teisės aktuose (jų dalyse) yra įtvirtintas ne eksplicitiškai, expressis verbis, o implicitiškai ir aiškinant teisę yra išvedamas iš eksplicitinių teisės nuostatų. Ten pat.

Spustelėjus išskleisti...

Pabrėžtina, kad legislatyvinė omisija yra tik teisėkūros subjekto veiklos rezultatas. Konstitucinis Teismas netiria teisėkūros subjekto neveikimo, delsimo priimti atitinkamą teisės aktą Žr. Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2006 m. rugpjūčio 8 d. sprendimas, 2006. . Legislatyvinės omisijos nėra ir tada, kai teisės spraga atsiranda dėl to, kad Konstitucinis Teismas pripažįstą įstatymą ar kitą teisės aktą (jo dalį) prieštaraujančiais Konstitucijai Žr. ten pat. .

2. Legislatyvinės omisijos doktrinos susiformavimas

Legislatyvinės omisijos konstitucinė doktrina formavosi palaipsniui. Savo veiklos pradžioje Konstitucinis Teismas laikėsi nuostatos, kad jis apskritai neturi įgaliojimų tirti teisės spragų. Tokia doktrina buvo suformuota Konstitucinio Teismo 1994 m. balandžio 21 d. nutarime Žr. Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 1994 m. balandžio 21 d. nutarimas, 1994. , priimtame ištyrus, ar Konstitucijai neprieštarauja tuo metu galiojusio Santuokos ir šeimos kodekso straipsniai, numatę, kad pripažįstama tik santuoka, įregistruota valstybinėse civilinės metrikacijos įstaigose. Pareiškėjas – Plungės rajono apylinkės teismas savo prašymą motyvavo tuo, kad Konstitucijos 38 straipsnio ketvirtoje dalyje nustatyta, jog valstybė pripažįsta ir bažnytinę santuokos registraciją, o pagal Santuokos ir šeimos kodekso 6 straipsnio antrą dalį pripažįstama tik santuoka, sudaryta valstybiniuose civilinės metrikacijos organuose. Prašyme dėmesys buvo atkreiptas ir į tai, kad Santuokos ir šeimos kodekso 11 straipsnyje nurodyta, jog santuoka sudaroma valstybiniuose civilinės metrikacijos organuose, o to paties kodekso 12 straipsnio antrojoje dalyje skelbiama, kad sutuoktinių teises ir pareigas sukuria tik santuoka, sudaryta valstybiniuose civilinės metrikacijos organuose. Šios teisės bei pareigos atsiranda nuo santuokos įregistravimo civilinės metrikacijos organuose dienos.

Išnagrinėjęs bylą, Konstitucinis Teismas konstatavo, kad „Konstitucijos 38 straipsnio ketvirtojoje dalyje nustatyta: „Valstybė pripažįsta ir bažnytinę santuokos registraciją“. O Santuokos ir šeimos kodekso 6 straipsnio antrojoje dalyje skelbiama, kad pripažįstama tiktai santuoka, sudaryta valstybiniuose civilinės metrikacijos organuose, religinės santuokos apeigos, kaip ir kitos religinės apeigos, neturi teisinės reikšmės. Ši norma pati savaime (ipso) prieštarauja minėtai Konstitucijos nuostatai“. Aiškindamasis, ar Konstitucijai neprieštarauja Santuokos ir šeimos kodekso 12 straipsnio antroji dalis, kurioje įtvirtinta, kad sutuoktinių teises ir pareigas sukuria tik santuoka, sudaryta valstybiniuose civilinės metrikacijos organuose, kad šios teisės bei pareigos atsiranda nuo santuokos įregistravimo civilinės metrikacijos organuose dienos, Konstitucinis Teismas nurodė, kad minėtoje straipsnio dalyje

yra išdėstytos dvi savarankišką teisinę reikšmę turinčios nuostatos, todėl ir jų vertinimas turi būti skirtingas.

Pirmoji nuostata, kad sutuoktinių teises ir pareigas sukuria tik santuoka, sudaryta valstybiniuose civilinės metrikacijos organuose, prieštarauja Konstitucijos 38 straipsnio ketvirtosios dalies teiginiui, jog „Valstybė pripažįsta ir bažnytinę santuokos registraciją“. Šios konstitucinės nuostatos turinys leidžia daryti išvadą, kad nuo bažnytinės santuokos registracijos dienos taip pat atsiranda sutuoktinių teisės ir pareigos.

Spustelėjus išskleisti...

Antroji nuostata, jog sutuoktinių teisės ir pareigos atsiranda nuo santuokos įregistravimo civilinės metrikacijos organuose dienos, iš esmės įtvirtina santuokos ir su ja susijusių teisinių santykių pradžią. Registraciją vykdanti civilinės metrikacijos įstaiga pagal šios normos kontekstą turi tą reikšmę, kad čia pabrėžiamas santuokos sudarymo registracijos teisinis faktas, o ne subjektas, t. y. pagal šios normos turinį svarbu yra ne tai, kas registruoja santuoką, o tai, kad sutuoktinių teisės ir pareigos atsiranda nuo santuokos įregistravimo dienos. Todėl bažnytinės santuokos registravimo subjektų nepaminėjimas šioje normoje ir 11 straipsnyje turi būti vertinamas kaip teisės spraga, o ne kaip Konstitucijai prieštaraujanti norma. Konstitucinis Teismas nesprendžia teisės spragų klausimų. Tai yra įstatymų leidėjo prerogatyva (išskirta – V. S.).

Spustelėjus išskleisti...

Taigi, 1994 m. buvo suformuota doktrina, kad atitinkamo teisinio reguliavimo nenustatymas teisės normoje yra teisės spraga; Konstitucinis Teismas nesprendžia teisės spragų klausimų; jas spręsti yra įstatymų leidėjo prerogatyva.

Tokios pačios nuostatos Konstitucinis Teismas laikėsi ir vėliau nagrinėtose bylose. Antai, Seimo narių grupei kilo abejonių, ar Konstitucijai neprieštarauja Seimo statuto pataisos, kuriomis buvo panaikinta anksčiau Seimo statute įtvirtinta norma, jog, gavus Seimo sutikimą Seimo narį patraukti baudžiamojon atsakomybėn, jis negali būti suimtas Seimo rūmuose. Konstitucinis Teismas 2001 m. sausio 25 d. nutarime Žr. Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2001 m. sausio 25 d. nutarimas, 2001. konstatavo, kad „pareiškėjas ginčija tai, kad Seimo statuto 23 straipsnyje nenustatytas tam tikras teisinis reguliavimas. Todėl konstatuotina, kad byloje dėl šio prašymo nėra tyrimo dalyko“ (išskirta – V. S.). Toliau Konstitucinis Teismas teigia, kad

pagal Konstitucijos 102 straipsnį ir Konstitucinio Teismo įstatymo 63 straipsnio 1 dalį Konstitucinis Teismas nagrinėja bylas dėl įstatymų ir kitų teisės aktų atitikties Konstitucijai, dėl Respublikos Prezidento ir Vyriausybės aktų atitikties Konstitucijai ir įstatymams.

Spustelėjus išskleisti...

Taigi, nors šiame nutarime Konstitucinis Teismas vartoja kitokią terminiją, negu tą, kuri buvo 1994 m. balandžio 21 d. nutarime – nerašo, kad jis netiria teisės spragų, o konstatuoja, kad jeigu teisinis reguliavimas nėra nustatytas, tai reiškia, kad nėra tyrimo dalyko, – doktrinos esmė liko tokia pati: Konstitucinis Teismas netiria teisės spragų, jis tiria tik tai, kas yra nustatyta įstatymuose ir kituose teisės aktuose.

3. Legislatyvinės omisijos doktrinos reinterpretavimas

Konstitucinio Teismo požiūris į tai, ar jis turi įgaliojimus tirti teisės spragas visiškai pasikeitė 2003 m. kovo 4 d. nutarime Žr. Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2003 m. kovo 4 d. nutarimas, 2003. , priimtame ištyrus, ar Konstitucijai neprieštarauja Nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą įstatymo pakeitimo įstatymo nuostatos, kuriomis Seimas panaikino prieš tai įstatymo 2 straipsnio 1 dalies 5 punkte (1999 m. gegužės 13 d. redakcija) buvusią normą, kad nuosavybės teisės į įstatyme nurodytą nekilnojamąjį turtą atkuriamos Lietuvos Respublikos piliečiams, kuriems turtas perleistas nesilaikant įstatymo nustatytos formos ir tvarkos testamentu (naminiu testamentu) arba sutartimis (pirkimo–pardavimo, dovanojimo ar kitokiu rašytiniu dokumentu), taip pat piliečiams, kuriems nuosavybės teisių perėmėjai testamentu paliko turtą.

Apibūdindamas anksčiau galiojusio Piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo 2 straipsnio 1 dalies 5 punkto (1999 m. gegužės 13 d. redakcija) nuostatas, Konstitucinis Teismas konstatavo, kad taip įstatymų leidėjas atsižvelgė į neteisėtai nacionalizuoto ar kitais neteisėtais būdais nusavinto turto savininkų valią dėl neteisėtai nusavinto turto likimo – pagal nurodytą įstatymo normą nepriklausomai nuo to, laikytasi ar nesilaikyta okupacijos metu veikusiuose įstatymuose nustatytos nekilnojamojo turto perleidimo tvarkos, Lietuvos Respublikos piliečiai ar jų teisių perėmėjai turėjo teisę į nuosavybės teisių atkūrimą. Konstitucinis Teismas pažymėjo, kad nors įstatymų leidėjas turi diskreciją nustatyti nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo sąlygas ir tvarką, tai darydamas jis turi atsižvelgti į konstitucinius nuosavybės teisės apsaugos, asmenų lygiateisiškumo principus, kitus konstitucinius imperatyvus. Seimo 2002 m. sausio 15 d. priimtu įstatymu pakeitus Piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo 2 straipsnio 1 dalies 5 punktą (1999 m. gegužės 13 d. redakcija) taip, kad jame neliko anksčiau buvusios normos, pagal kurią nuosavybės teisės į įstatyme nurodytą nekilnojamąjį turtą atkuriamos piliečiams, kuriems turtas perleistas nesilaikant įstatymo nustatytos formos ir tvarkos testamentu (naminiu testamentu) arba sutartimis (pirkimo–pardavimo, dovanojimo ar kitokiu rašytiniu dokumentu), taip pat piliečiams, kuriems nuosavybės teisių perėmėjai testamentu paliko turtą, nurodyti piliečiai, neteko teisės atkurti nuosavybės teises į įstatyme nurodytą nekilnojamąjį turtą. Konstitucinis Teismas nutarė, kad Piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo 2 straipsnio 1 dalis (2002 m. sausio 15 d. redakcija ir 2002 m. spalio 29 d. redakcija) ta apimtimi, kuria joje nėra įtvirtinta anksčiau šios dalies 5 punkte (1999 m. gegužės 13 d. redakcija) buvusi nuostata, jog nuosavybės teisės į nekilnojamąjį turtą atkuriamos Lietuvos Respublikos piliečiams, kuriems turtas perleistas nesilaikant įstatymo nustatytos formos ir tvarkos testamentu (naminiu testamentu) arba sutartimis (pirkimo–pardavimo, dovanojimo ar kitokiu rašytiniu dokumentu), taip pat piliečiams, kuriems nuosavybės teisių perėmėjai testamentu paliko turtą, prieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 23 ir 29 straipsniams, konstituciniam teisinės valstybės principui.

Taigi, 2003 m. Konstitucinis Teismas suformavo doktriną, kad jis turi įgaliojimus tirti teisės spragas, turi įgaliojimus ne tik konstatuoti, kad tiriamajame įstatyme (jo dalyje) esama legislatyvinės omisijos, bet ir savo nutarimu, priimtu konstitucinės justicijos byloje, pripažinti tokį teisinį reguliavimą prieštaraujančiu Konstitucijai.

Nors Konstitucinio Teismo įgaliojimai tirti teisės spragų konstitucingumą Konstitucijoje nėra nustatyti expressis verbis, jie kyla iš Konstitucijoje įtvirtinto visuminio teisinio reguliavimo, pagal kurį negali būti tokio įstatymo ar kito teisės akto, kurio atitikties Konstitucijai negalima būtų tirti, taip pat ir tuo aspektu, kad jame nėra įtvirtinta tai, kas pagal Konstituciją jame turi būti įtvirtinta. Konstitucija yra aukščiausioji teisė Žr. Egidijus Kūris, „Konstitucija kaip teisė be spragų“, p. 8. , tai teisė be spragų, „ji ne tik užtikrina savo išskirtinę padėtį teisės sistemoje, bet ir imperatyviai nulemia visos teisės sistemos hierarchinį apibrėžtumą“ Gediminas Mesonis, „Konstitucijos interpretacinis poreikis“, p. 59. . Teisės mokslinėje literatūroje nurodoma, kad „teisės spragų konstitucingumo kontrolės tendencija Europoje yra akivaizdi – tokią kontrolę vykdo daugelis konstitucinių teismų“ Viktorija Staugaitytė, „Konstitucinio Teismo nutarimų tipai ir jų poveikio teisės sistemai bei teisės taikymo praktikai ypatumai“, p. 261. . Legislatyvinės omisijos par excellence „aptikimas“ žemesnės galios teisės akte (jo dalyje), jeigu tai būtina dėl nagrinėjamos konstitucinės justicijos bylos logikos, yra pakankamas pagrindas tą teisės aktą (jo dalį) pripažinti prieštaraujančiu (atitinkama apimtimi, t. y. ta apimtimi, kuria tame teisės akte (jo dalyje) nėra įtvirtintas aukštesnės galios teisės aktų, inter alia (ir pirmiausia) Konstitucijos, reikalaujamas teisinis reguliavimas) Konstitucijai (kitam aukštesnės galios teisės aktui) Žr. Romualdas Kęstutis Urbaitis, „Konstitucinė kontrolė Lietuvoje ir kai kurie probleminiai jos aspektai“, p. 291. .

Pabrėžtina tai, kad Konstitucinis Teismas, konstatuodamas, jog yra legislatyvinė omisija (teisės spraga, kurią draudžia Konstitucijai), turi nurodyti konkrečius Konstitucijos straipsnius (jų dalis) ar konstitucinius principus, kuriems ginčijama teisės norma prieštarauja. Apibrėždamas teisės normos prieštaravimo Konstitucijai apimtį, Konstitucinis Teismas dažnai vartoja formuluotę „prieštarauja tiek, kiek joje nėra nustatyta […]“, taip pat formuluotes „prieštarauja ta apimtimi, kuria nenustatyta, kad […]“ Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2003 m. kovo 4 d. nutarimas, 2003. , „prieštarauja tiek, kiek pagal joje nustatytą teisinį reguliavimą galima […]“, „prieštarauja tiek, kiek pagal joje nustatytą teisinį reguliavimą […] negali būti […]“ Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2016 m. spalio 5 d. nutarimas, 2016. , „prieštarauja tiek, kiek ji siejasi su […]“ Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2003 m. kovo 4 d. nutarimas, 2003. , „prieštarauja ta apimtimi, kuria joje nėra įtvirtinta anksčiau buvusi nuostata […]“. Savo ruožtu pareiškėjai, kreipdamiesi į Konstitucinį Teismą ir ginčydami įstatymo ar kito teisės akto (jo dalies) atitiktį Konstitucijai legislatyvinės omisijos aspektu, privalo pateikti teisinius argumentus, kodėl, jų nuomone, teisinis reguliavimas, kuris nėra įtvirtintas jų ginčijamame įstatyme ar kitame teisės akte (jo dalyje), pagal Konstituciją turi būti įtvirtintas būtent jų ginčijamame įstatyme ar kitame teisės akte (jo dalyje) Žr. Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2004 m. balandžio 16 d. sprendimas, 2004. . Teismams keliamas dar vienas labai svarbus reikalavimas – legislatyvinės omisijos aspektu ginčyti įstatymo ar kito teisės akto (jo dalies) atitiktį Konstitucijai jie gali tik tada, kai tas įstatymas ar kitas teisės aktas tikrai turi būti taikomas jų nagrinėjamoje byloje (Konstitucijos 110 straipsnio 2 dalis). Jeigu į Konstitucinį Teismą kreipiamasi dėl įstatymo ar kito teisės akto, kuris neturi būti taikomas teismo nagrinėjamoje konkrečioje byloje, Konstitucinis Teismas konstatuoja, kad pareiškėjas (teismas) neturi locus standi Žr. Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2007 m. gegužės 22 d. sprendimas, 2007. .

4. Diskusiniai legislatyvinės omisijos doktrinos aspektai

Nauji legislatyvinės omisijos aspektai atsirado Konstitucinio Teismo 2014 m. liepos 11 d. nutarime Žr. Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2014 m. liepos 11 d. nutarimas, 2014. , priimtame ištyrus, ar Konstitucijai neprieštarauja Referendumo įstatymo nuostatos. Pareiškėjo – Vyriausiojo administracinio teismo – nuomone, Referendumo įstatymo 10 straipsnis tiek, kiek jame nenustatyti Vyriausiosios rinkimų komisijos įgaliojimai vertinti piliečių siūlomo referendumu priimti Konstitucijos įstatymo projekto atitiktį Lietuvos Respublikos Konstitucijai ir atlikto vertinimo pagrindu priimti sprendimus, kuriais nebūtų leidžiama inicijuoti priėmimo referendumu tokių Konstitucijos pakeitimo įstatymo projekto nuostatų, kuriomis būtų pažeista pati Konstitucija, prieštarauja Konstitucijos 6 straipsnio 1 daliai, konstituciniam teisinės valstybės principui.

Pareiškėjas teigė, kad viešojoje teisėje galioja teisėtumo ir teisinio apibrėžtumo principai, kurie viešojo administravimo subjektą įpareigoja veikti tik įstatymo jam suteiktų įgaliojimų ribose. Jeigu viešojo administravimo subjektas veikia viršydamas jam nustatytos kompetencijos ribas (ultra vires) – tai yra pagrindas viešojo administravimo subjekto aktą pripažinti neteisėtu. Vyriausiasis administracinis teismas pabrėžė, kad viešojo administravimo subjektas turi tik tuos įgalinimus, kurie jam konkrečiai suteikti, plečiamas kompetencijos aiškinimas – negalimas. Pareiškėjo nuomone, iš Vyriausiosios rinkimų komisijos įstatymo matyti, kad būtent Vyriausiajai rinkimų komisijai turėtų būti suteikti įgaliojimai priimti sprendimus, kuriais nebūtų leidžiama inicijuoti referendumo dėl tokių Konstitucijos pakeitimo įstatymo projekto nuostatų, kurias priėmus būtų pažeista pati Konstitucija. Tokie Vyriausiosios rinkimų komisijos įgaliojimai gali būti nustatyti tik Referendumo įstatyme, jo 10 straipsnyje, kuriame reglamentuojamas piliečių referendumo iniciatyvinės grupės įregistravimas, tačiau jie šiame teisės akte nėra aiškiai ir konkrečiai įtvirtinti, kaip yra reikalaujama pagal viešosios teisės principus. Vadinasi, kyla legislatyvinės omisijos egzistavimo klausimas […] (išskirta – V. S.).

Konstitucinis Teismas nutarė, kad Referendumo įstatyme pareiškėjo nurodytos legislatyvinės omisijos nėra, o Referendumo įstatymas tiek, kiek jame nėra eksplicitiškai nustatyti Vyriausiosios rinkimų komisijos įgaliojimai vertinti piliečių referendumui siūlomo Konstitucijos pakeitimo įstatymo projekto atitiktį Konstitucijai ir atlikto vertinimo pagrindu priimti sprendimą, kuriuo nebūtų leidžiama inicijuoti priėmimo referendumu tokio Konstitucijos pakeitimo įstatymo projekto, kuriuo būtų nepaisoma iš Konstitucijos kylančių reikalavimų, neprieštarauja Konstitucijai.

Panagrinėkime, kokiais argumentais Konstitucinis Teismas grindė legislatyvinės omisijos nebuvimą ir ar jo naudoti argumentai yra teisiškai pagrįsti. Konstitucinis Teismas aiškinosi, kaip „įstatymuose reguliuojami šioje konstitucinės justicijos byloje nagrinėjamu aspektu aktualūs Vyriausiosios rinkimų komisijos įgaliojimai organizuojant ir vykdant referendumus“. Konstitucinis Teismas pacitavo Referendumo įstatymo 10 straipsnyje „Piliečių iniciatyvinės grupės įregistravimas“ įtvirtintas normas, inter alia, kad „Vyriausioji rinkimų komisija posėdyje sprendžia grupės įregistravimo klausimą“ ir „ne vėliau kaip per 15 dienų nuo grupės prašymo gavimo dienos savo posėdyje surašo grupės įregistravimo aktą“. Apibendrindamas įstatymo 10 straipsnyje nustatytą teisinį reguliavimą, Konstitucinis Teismas konstatavo, kad: „šiame straipsnyje expressis verbis nėra įtvirtinti Vyriausiosios rinkimų komisijos įgaliojimai vertinti Lietuvos Respublikos piliečių referendumui siūlomo Konstitucijos pakeitimo įstatymo projekto atitiktį Konstitucijai ir atlikto vertinimo pagrindu priimti sprendimą, kuriuo nebūtų leidžiama inicijuoti priėmimo referendumu tokio Konstitucijos pakeitimo įstatymo projekto, kuriuo būtų nepaisoma iš Konstitucijos kylančių reikalavimų; tačiau nustatyta, kad Vyriausioji rinkimų komisija savo posėdyje, įvertinusi jai pateiktą prašymą ir kartu pateiktą siūlomo referendumu priimti sprendimo tekstą, turi išspręsti piliečių referendumo iniciatyvinės grupės įregistravimo klausimą (išskirta – V. S.).

Gerbiant Konstitucinio Teismo požiūrį, vis dėlto negalima nepasakyti, kad, mūsų nuomone, cituotame Referendumo įstatyme 10 straipsnyje nėra įtvirtinti Vyriausiosios rinkimų komisijos įgaliojimai vertinant jai pateiktą prašymą kartu įvertinti ir pateiktą siūlomo referendumu priimti sprendimo tekstą. Referendumo įstatyme 10 straipsnyje, kaip minėta, nustatyta, kad „Vyriausioji rinkimų komisija posėdyje sprendžia grupės įregistravimo klausimą“, šiame straipsnyje nėra nuostatos, kad Vyriausioji rinkimų komisija turi įgaliojimus „kartu įvertinti pateiktą siūlomo referendumu priimti sprendimo tekstą“. Atkreipkime dėmesį, kad Konstitucinis Teismas nenurodo konkrečių Referendumo įstatymo 10 straipsnio nuostatų, kuriomis remiasi teigdamas, jog šiame straipsnyje nustatyta, kad Vyriausioji rinkimų komisija, vertindama jai pateiktą referendumo iniciatyvinės grupės prašymą kartu turi įvertinti ir pateiktą siūlomo referendumu priimti sprendimo tekstą. Nuorodos į konkrečias Referendumo įstatymo nuostatas, jų turinio analizė buvo būtinos. Jeigu įgaliojimai vertinti pateiktą siūlomo referendumu priimti sprendimo tekstą nėra įtvirtinti expressis verbis, – su tuo visiškai sutinkame, – tai iš kokių konkrečių įstatymo straipsnio nuostatų jie kyla, kokiais teisiniais argumentais tai galima pagrįsti? Kitaip tariant, iš kokių konkrečių įstatymo straipsnio nuostatų kyla implicitinis teisinis reguliavimas, numatantis Vyriausiosios rinkimų komisijos įgaliojimus vertinant iniciatyvinės grupės prašymą kartu vertinti ir pateiktą siūlomo referendumu priimti sprendimo tekstą? Deja, Konstitucinis Teismas į šį klausimą neatsakė. Teisiškai nepriimtina vien konstatuoti, kad Referendumo įstatymo 10 straipsnyje atitinkamas teisinis reguliavimas yra nustatytas, tai reikia pagrįsti teisiniais argumentais. Ypač dėl to, kad Konstitucinio Teismo teiginys, jog Referendumo įstatymo 10 straipsnyje neva nustatyta, kad Vyriausioji rinkimų komisija, vertindama jai pateiktą referendumo iniciatyvinės grupės prašymą kartu turi įvertinti ir pateiktą siūlomo referendumu priimti sprendimo tekstą, paskui tampa pagrindu konstatuoti, jog Referendumo įstatyme nėra Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nurodytos legislatyvinės omisijos. Teiginys, kuris nėra pagrįstas konkrečiomis Konstitucijos ar įstatymų nuostatomis, jų analize, negali būti pagrindas priimti sprendimą, kad Referendumo įstatymo 10 straipsnyje legislatyvinės omisijos nėra, kad įstatymas neprieštarauja Konstitucijai. Nepakanka tik numanyti, kad nurodytasis teiginys kyla iš atitinkamų Konstitucijos ar įstatymo nuostatų, – tai būtina įrodyti remiantys konkrečiomis Konstitucijos ir įstatymų nuostatomis, formuluotėmis, sąvokomis, Konstitucijoje ir įstatymuose įtvirtintu visuminiu teisiniu reguliavimu ir pan., būtinai atskleidžiant nuostatų, kuriomis grindžiamas atitinkamas teiginys, turinį. Tai nebuvo padaryta Plačiau žr. Vytautas Sinkevičius, „Nauji legislatyvinės omisijos „nebuvimo“ aspektai: pastabos Konstitucinio Teismo nutarimo paraštėse“, 2015. .

Konstitucinis Teismas, mėgindamas pagrįsti, jog Vyriausiosios rinkimų komisijos įstatyme yra implicitiškai įtvirtintas šios komisijos įgaliojimas priimti sprendimą neregistruoti piliečių iniciatyvinės grupės surengti referendumą, kad būtų priimtas Konstitucijos pakeitimo įstatymas, – jeigu, Vyriausiosios rinkimų komisijos nuomone, toks įstatymas prieštarautų Konstitucijai, – nurodo ir Vyriausiosios rinkimų komisijos įstatymo 4 straipsnio 1 dalies nuostatą, pagal kurią „Vyriausioji rinkimų komisija savo veikloje vadovaujasi Konstitucija“. Konstitucinio Teismo nuomone, ir iš nurodytos įstatymo nuostatos kyla ir tai, kad Vyriausioji rinkimų komisija privalo

vertinti, ar piliečių referendumo iniciatyvinė grupė laikosi įstatymų nustatytų reikalavimų referendumui siūlomiems įstatymų projektams, inter alia ar Konstitucijos pakeitimo įstatymo projektu paisoma reikalavimų Konstitucijos pataisomis nepažeisti jos nuostatų darnos, laikytis materialiųjų Konstitucijos keitimo apribojimų, ir atsisakyti įregistruoti tokią piliečių referendumo iniciatyvinę grupę, kurios referendumui siūlomas projektas šių reikalavimų neatitinka.

Spustelėjus išskleisti...

Konstitucinio Teismo teigimu, kitaip aiškinant Vyriausiosios rinkimų komisijos įstatymo 3 straipsnio 6 dalies 1 punkto nuostatą „Vyriausioji rinkimų komisija registruoja piliečių iniciatyvinę grupę referendumui surengti“ būtų „paneigta to paties įstatymo 4 straipsnio 1 dalyje nustatyta Vyriausiosios rinkimų komisijos pareiga savo veikloje vadovautis Konstitucija, šiuo, rinkimų, Referendumo ir kitais įstatymais bei teisės aktais“. Nėra prasmės ginčytis, kad Vyriausioji rinkimų komisija savo veikloje turi vadovautis Konstitucija, Vyriausiosios rinkimų komisijos, rinkimų, Referendumo ir kitais įstatymais bei teisės aktais. Tai akivaizdu. Tačiau, ar iš nuostatos, kad Vyriausioji rinkimų komisija turi vadovautis Konstitucija, kyla jos įgaliojimai priimti sprendimą neregistruoti piliečių referendumo iniciatyvinės grupės, jeigu Vyriausiosios rinkimų komisija padarytų išvadą, kad referendumui teikiamas Konstitucijos pataisos projektas prieštarauja Konstitucijai? Ne, nekyla. Visos valstybės ir kitos institucijos, jų pareigūnai savo veikloje turi vadovautis Konstitucija. Tai bendro pobūdžio reikalavimas, jis turi daugybę aspektų.

Nagrinėjamos problemos kontekste šis reikalavimas reiškia inter alia tai, kad valstybės institucijos gali vykdyti tik tuos įgaliojimus, kurie joms nustatyti Konstitucijoje, įstatymuose ir kituose teisės aktuose, kad jos negali turėti ir vykdyti tokių įgaliojimų, kurie nėra nustatyti Konstitucijoje, įstatymuose ir kituose teisės aktuose. Įstatymuose ir kituose teisės aktuose nustatyti valstybės institucijų įgaliojimai negali būti aiškinami plečiamai, šiuo atveju taikomas principas „uždrausta viskas, išskyrus tai, kas tiesiogiai leista įstatymo“ Žr., pvz., Audrius Bakaveckas, Administracinė teisė: teorija ir praktika, p. 123; Stasys Vansevičius, Valstybės ir teisės teorija, p. 195. . Valstybės institucijos negali veikti viršydamos joms nustatytus įgaliojimus. Iš bendro pobūdžio reikalavimo vadovautis Konstitucija nekyla, kad Vyriausioji rinkimų komisija turi įgaliojimus neregistruoti piliečių iniciatyvinės grupės surengti referendumą dėl Konstitucijos pakeitimo, jeigu, Vyriausiosios rinkimų komisijos nuomone, referendumui siūlomos Konstitucijos pataisos projektas prieštarauja Konstitucijai. Tik tuo atveju, jeigu toks konkretus Vyriausiosios rinkimų komisijos įgaliojimas būtų įtvirtintas Konstitucijoje, būtų galima teigti, kad reikalavimas vadovautis Konstitucija kartu reiškia ir reikalavimą vykdyti konkretų Konstitucijoje įtvirtintą įgaliojimą.

Konstitucijoje nėra numatyta, kad Vyriausioji rinkimų komisija turi įgaliojimus neregistruoti piliečių iniciatyvinės grupės surengti referendumą dėl Konstitucijos pakeitimo, jeigu, Vyriausiosios rinkimų komisijos nuomone, referendumui siūlomos Konstitucijos pataisos projektas prieštarauja Konstitucijai. Vadinasi, nurodytojo Vyriausiosios rinkimų komisijos įgaliojimo negalima kildinti iš Konstitucijos. Jeigu iš bendro pobūdžio reikalavimo vadovautis Konstitucija būtų imta kildinti konkrečius Vyriausiosios rinkimų komisijos ar kokios nors kitos valstybės institucijos įgaliojimus, galėtų susidaryti ir tokia teisinė padėtis, kai kiekviena valstybės institucija pati spręstų, kokius konkrečius įgaliojimus kitų subjektų atžvilgiu ji turi. Tai būtų nesuderinama su konstituciniu teisinės valstybės principu, kuris reiškia ir tai, kad valstybės institucijos įgaliojimai įstatymuose ir kituose teisės aktuose turi būti nustatyti aiškiai, tiksliai, nedviprasmiškai.