Straipsnis Viešųjų paslaugų tyrimų kryptys: kokybinio požiūrio plėtros poreikio pagrindimas

Į procesus orientuotų reformų pranašumas lyginant su į rezultatus orientuota viešojo sektoriaus veiklos organizavimo logika pagrindžiamas poreikiu daryti įtaką teikiant viešąsias paslaugas dalyvaujančių asmenų sąveikai. Sąveikos plotmėje kiekybiniu požiūriu paremti tyrimai gali suteikti naudingų įžvalgų, paremtų jau egzistuojančių santykių analize. Kiekybiniai tyrimai gali padėti hipotezės testavimui ir statistiniam apibendrinimui Žr. Lars Tummers, “Explaining the Willingness of Public Professionals to Implement New Policies: A Policy Alienation Framework,” p. 557. . Tačiau pati sąveika yra nuolat kintantis procesas. Kokybinis požiūris yra grindžiamas lankstesniais metodais ir sudaro geresnes galimybes numatyti įvairių procesų priežastinius ryšius bei asmenų elgesio perspektyvas.

Kokybinių tyrimų metodų reikšmė

Kokybinio požiūrio plėtros poreikį viešųjų paslaugų tyrimuose skatina ne klausimas dėl kiekybinių metodų tinkamumo, bet veikiau diskusija dėl jų nepakankamumo sprendimų priėmimui reikalingų visapusiškų žinių kaupimui, tinkamai duomenų interpretacijai ir galimybėms mokytis iš analizės rezultatų. Kokybinio požiūrio šalininkai pasisako ne už kiekybinių metodų atsisakymą ar radikalius viešųjų paslaugų tyrimų metodologijos pakeitimus, o už platesnį kokybinių metodų taikymą tiriant kiekybiškai sunkiai įvertinamus, tačiau valdžios įstaigų tikslų įgyvendinimą lemiančius veiksnius ir procesus.

Kiekybinės metodologijos pagrindu vykdomų tyrimų papildymo kokybiniais metodais poreikis nėra vienodas visose viešųjų paslaugų srityse. Bendru požiūriu kokybinių metodų privalumai gali būti sėkmingai išnaudojami tiriant paslaugas, pasižyminčias intensyvia paslauga besinaudojančių ir ją teikiančių asmenų sąveika. Kiekybiniai metodai laikomi tinkamais palyginti paprastoms paslaugoms, kurių kokybę klientai suvokia vertindami paslaugos turinį, o ne patyrimą paslaugos teikimo proceso metu. Vis dėlto, net vertinant tokias viešąsias paslaugas kaip vandens tiekimas ar komunalinių atliekų tvarkymas, piliečių suvokiama paslaugos kokybė negali būti pakankamu objektyvaus viešųjų paslaugų organizavimo įvertinimo matu. Kokybinių metodų potencialas pirmiausia galėtų būti išnaudojamas organizuojant bet kurios srities viešųjų paslaugų teikimą. Paslaugų teikimo organizacinių modelių formavimas iš esmės apima pasirinkimą veiklos krypčių, kai organizacija paslaugų teikimui reikalingas sąnaudas transformuoja į norimą išeigą. Šis pasirinkimas turi techninę ir politinę dimensijas Žr. Peter C. Smith, Andrew Street, “Measuring the Efficiency of Public Services: The Limits of Analysis,” 2005. . Jeigu priimant sprendimus orientuojamasi daugiau į techninę pusę ir remiamasi vien efektyvumo bei finansinių rodiklių matavimu, tai galima teigti, jog viešųjų paslaugų teikimo organizavimas neturi aiškios ilgalaikės krypties, o yra orientuotas tik į paviršutinišką finansinių viešojo sektoriaus problemų sprendimą. Politinis pasirinkimas turėtų apimti dinaminį sąnaudų ir laukiamos išeigos įvertinimą, nes viešosios paslaugos turi įtaką visuomenės ir valstybės raidai ilgalaikėje perspektyvoje. Visuomenės transformacijos procesas negali būti paaiškinamas vien tik vadybine veikla ir su ja susijusiomis efektyvumo ir veiksmingumo kampanijomis Žr. Andrew M. Pettigrew, “The Character and Significance of Management Research on the Public Services,” p. 975. . Efektyvumo matavimai gali duoti naudingų įžvalgų visuminiam viešųjų paslaugų teikimo organizavimo procesui, tačiau efektyvumo rodikliai negali būti universaliu siekiniu organizuojant viešąsias paslaugas teikiančių įstaigų veiklą. Svarbu, kad techniniai ir politiniai pasirinkimai būtų aiškiai atskirti ir kad analitikai siektų konsultavimosi su politikos formuotojais priimant sprendimus ‒ tokius kaip išeigos pasirinkimas ‒ kurie iš tikrųjų yra politinio pobūdžio Žr. Peter C. Smith, Andrew Street, “Measuring the Efficiency of Public Services: The Limits of Analysis,” p. 415. . Strateginiu politiniu tikslu organizuojant viešųjų paslaugų teikimą turėtų būti demokratinių valdymo procesų integravimas ir, be abejo, visuomenės pasitikėjimo, kaip tinkamo gerojo valdymo standartų užtikrinimo indikatoriaus, skatinimas. Jeigu tikslas yra visuomenės pasitikėjimas ir pasitenkinimas viešosiomis paslaugomis, tai kiekybinių metodų nauda yra ribota Žr. Timothy G. Shilston, “One, Two, Three, What Are We Still Counting for? Police Performance Regimes, Public Perceptions of Service Delivery and the Failure of Quantitative Measurement,” p. 363. , o pasitenkinimo apklausos negali suteikti visapusiškos informacijos apie esminius piliečių nepasitikėjimą lemiančius veiksnius.

A. Soteri-Proctor Žr. Androulla Soteri-Proctor, “Making Use of Qualitative Tools: Towards a Fuller Understanding of the Voluntary Sector’s Engagement with Public Service Delivery,” 2010. skiria tris pagrindinius kokybinių metodų privalumus: lankstumą, tinkamumą procesų suvokimui, galimybę vertinti paslaugų teikimo procesą iš personalo perspektyvos. Šias kokybinių metodų savybes autorė analizuoja vertindama trečiojo sektoriaus įgalinimą teikiant viešąsias paslaugas. Vis dėlto piliečių pasitikėjimo neužtikrinimas dažniausiai atspindi arba nesėkmes viešosios politikos programose ir vadovų konstruojamose procedūrose, arba tarnautojų nesugebėjimą dirbti pagal keliamus reikalavimus, arba abi problemas Žr. Timothy G. Shilston, “One, Two, Three, What Are We Still Counting for? Police Performance Regimes, Public Perceptions of Service Delivery and the Failure of Quantitative Measurement,” p. 363. . Todėl įvardinti kokybinių metodų privalumai yra reikšmingi visiems su viešųjų paslaugų teikimu susijusiems pasirinkimams. Įvairių viešųjų paslaugų teikimo procesų priežastinių ryšių nustatymas yra itin svarbus, nes leidžia suprasti, kodėl problemos atsiranda, kaip jos vystosi ir kokią įtaką daro laukiamiems paslaugų teikimo rezultatams. Procesų įvertinimas iš personalo pozicijų leidžia įvertinti paslaugas teikiančių asmenų netinkamą elgesį sąlygojančias priežastis ir motyvuoti personalą veikti taip, kad būtų pasiekti numatyti tikslai. Taigi išryškėja dar vienas itin svarbi kokybinių priemonių savybė ‒ galimybė formuoti tyrimuose dalyvaujančių asmenų požiūrį ir keisti jų elgseną. Paslaugas teikiantys asmenys nėra tik neutralūs funkcionieriai, kaip ir paslaugomis besinaudojantys piliečiai nėra vien asmenine nauda suinteresuoti klientai. Visiems jiems būdingos išankstinės nuostatos ir gebėjimas kritiškai mąstyti.

Mažindama viešojo sektoriaus išlaidas valstybė gali pasiekti savo viešųjų paslaugų teikimo tikslus tik remdamasi nevalstybinių subjektų veikla. Konstruktyviam šios sąveikos organizavimui neužtenka formalių kontrolės mechanizmų ir reikia kur kas daugiau negu rezultatų generavimo. Net privataus sektoriaus dalyvavimas teikiant viešąsias paslaugas turi būti suprantamas atsižvelgiant į nekontraktinius socialinius, politinius ir institucinius veiksnius, tarp kurių yra realizuojamas Žr. Hulya Dagdeviren, Simon A. Robertson, “A Critical Assessment of the Incomplete Contracts Theory for Private Participation in Public Services: The Case of the Water Sector Ghana,” p. 1073. . Konkurencijos viešųjų paslaugų rinkoje skatinimas yra priemonė piliečių atžvilgiu valstybės prisiimamų įsipareigojimų vykdymui, o ne savaiminis valstybinio valdymo tikslas. Mišrios viešųjų paslaugų rinkos yra kuriamos siekiant pasinaudoti sąveikos tarp skirtingų sektorių organizacijų, taip pat ir pavienių paslaugų gavėjų teikiama nauda. Todėl konkurencija teikiant viešąsias paslaugas negali egzistuoti be bendradarbiavimo. Nors bendradarbiavimas dažnai gali būti inicijuojamas kaip strateginis atsakas aplinkos ir finansiniam neapibrėžtumui Žr. Beth Gazley, “Linking Collaborative Capacity to Performance Measurement in Government-Nonprofit Partnerships,” p. 654. , tačiau šiuolaikiniame viešajame valdyme bendradarbiavimas teikiant viešąsias paslaugas turi būti skatinamas esant bet kokioms sąlygoms. Mišrių savybių organizacijų ir tinklinės biurokratijos eroje bendradarbiavimas tampa sėkmingo viešųjų paslaugų teikimo organizavimo garantu, o konkurencinė sąveika gali tik papildyti, bet ne pakeisti partnerystės ryšius. Nauja sėkmės definicija reikalauja naujo praktinio požiūrio, pagrįsto geru suvokimu, kaip sąveika teikiant paslaugas vyksta Žr. Timothy G. Shilston, “Black Box: A Qualitative Method for Improving Public Confidence in Policing Through Micro-Analyzing Service Delivery,” p. 130. . Suinteresuotieji viešųjų paslaugų teikimu ir paslaugų teikimo procesuose dalyvaujantys asmenys turi suvokti savo elgesio reikšmę ir galimybes daryti įtaką tiems procesams. Būtina skatinti pagarbą viešojo intereso vertybėms ir etiniams veiklos standartams. Siekiant šių tikslų mokymasis iš kokybinės analizės rezultatų gali pasitarnauti kur kas labiau negu vien statistiniais metodais sukauptų žinių interpretavimas.

Išvados

1.Polinkis priimant sprendimus remtis tradiciškai nusistovėjusiomis tyrimų kryptimis gali būti suponuotas politinio ir ideologinio konteksto. Siekiant teigiamų visuomenės ir valstybės raidos pokyčių ilgalaikėje perspektyvoje, būtinas abipusis politikų ir tyrėjų supratimas, jog mokslo įtaka politikos formavimo procesuose turi pasireikšti nuolatine valdymo procesų kritika ir naujų, tyrimų rezultatais grindžiamų požiūrių įterpimu.

2. Subjektyviai suvokiama paslaugų kokybė negali atspindėti realios viešųjų paslaugų sistemos būklės, o visuomenės nepasitenkinimą ir pasitikėjimo valdžios įstaigomis pokyčius skatina ne tik paslaugų turinys, bet ir paslaugų gavėjų kaip piliečių nuostatos bei patyrimas paslaugos teikimo proceso metu.

3. Vertinant iš į procesus orientuotos veiklos logikos teorinių pozicijų, esminė metodologinė ir praktinė klaida siekiant suderinti daugialypius politinius viešųjų paslaugų teikimo tikslus yra sprendimų pagrindimas vien techniniais efektyvumo ir produktyvumo matavimais.

4. Laikmečio pokyčiai viešajame valdyme reikalauja viešųjų gėrybių teikimo procesuose išnaudoti verslo ir visuomenės pajėgumus, o priimant sprendimus remtis visų suinteresuotųjų pusių sąveika. Konkurencijos skatinimas teikiant viešąsias paslaugas turėtų tik papildyti bendradarbiavimo ir konsultavimosi procesus, bet netapti terpe, kurioje šie procesai yra organizuojami.

5. Esminiu viešojo sektoriaus konkurencingumą ir viešųjų paslaugų teikimo sėkmę lemiančiu veiksniu neabejotinai tampa santykių tarp suinteresuotųjų viešųjų paslaugų teikimu kontroliavimas ne tik organizaciniu, bet ir asmeniniu lygmeniu. Kartu didėja reikšmė tyrimų, leidžiančių suprasti teikiant viešąsias paslaugas dalyvaujančių asmenų elgesio motyvus ir daryti įtaką jų sąveikai.

6. Įvairių teikiant viešąsias paslaugas dalyvaujančių subjektų sąveiką lemiančių procesų bei veiksnių priežastinių ryšių, kaip žingsnių, vedančių prie norimos išeigos, nustatymas ir ne vien formalus reguliavimas organizuojant viešųjų paslaugų teikimą turėtų būti strateginis uždavinys.

7. Šiuolaikinio viešojo valdymo turinys ir viešųjų paslaugų rodiklius lemiančių procesų kompleksiškumas suponuoja skirtingom teorinėm ir metodologinėm prieigom besiremiančių, ne vien finansinius, bet ir vertybinius veiksnius įvertinančių tyrimų poreikį.

8. Kiekybinių tyrimų rezultatai dažniausiai tik parodo problemų egzistavimą, tuo tarpu kokybinė analizė leidžia visapusiškai suvokti tas problemas. Siekiant, kad tyrimai netaptų tik duomenų kaupimo priemone, o realiai padėtų gerinti viešųjų paslaugų teikimą, tikslinga derinti kiekybinės metodologijos ir kokybinio požiūrio elementus.

Literatūra

• Andrews, Rhys William; Thomas Walter Entwistle, “Four Faces of Public Service Efficiency: What, How, When and for Whom to Produce,” Public Management Review, 2013, vol. 15, no. 2, pp. 246–264.
• Bovaird, Tony; Elke Loeffler, “Assessing the Quality of Local Governance: A Case Study of Public Services,” Public Money and Management, 2007, vol. 27, no. 4, pp. 293–300.
• Broussine, Michael; Yusuf Ahmad, “Development of Public Managers Reflexive Capacities,” Teaching Public Administration, 2012, vol. 31, no. 1, pp. 18–28.
• Carvalho, Cláudia; Carlos Brito, “Assessing Users Perceptions on How to Improve Public Services Quality,” Public Management Review, 2012, vol. 14, no. 4, pp. 451–472.
• Dagdeviren, Hulya; Simon A. Robertson, “A Critical Assessment of the Incomplete Contracts Theory for Private Participation in Public Services: The Case of the Water Sector Ghana,” Cambridge Journal of Economics, 2013, vol. 37, no. 5, pp. 1057–1075.
• Gazley, Beth, “Linking Collaborative Capacity to Performance Measurement in Government-Nonprofit Partnerships,” Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, 2010, vol. 39, no. 4, pp. 653–673.
• Grand, Julian Le, “Knights and Knaves Return: Public Service Motivation and the Delivery of Public Services,” International Public Management Journal, 2010, vol. 13, no. 1, pp. 56–71.
• Hambleton, Robin; Joanna Howard, “Public-Based Leadership and Public Service Innovation,” Local Government Studies, 2013, vol. 39, no. 1, pp. 47–70.
• Heijden, Jeroen van der, “Interacting State and Non-State Actors in Hybrid Settings of Public Service Delivery,” Administration and Society, 2013, March 19, pp. 1–23.
• Heintzman, Ralph; Brian Marson, “People, Service and Trust: Is There a Public Sector Service Value Chain?,” International Review of Administrative Sciences, 2005, vol. 71, no. 4, pp. 549–575.
• Holt, D. Tim, “Official Statistics, Public Policy and Public Trust,” Journal of the Royal Statistical Society, 2008, vol. 171, no. 2, pp. 322–346.
• Horsburgh, Simon; Shaun Goldfinch, Robin Gauld, “Is Public Trust in Government Associated with Trust in E-government?,” Social Science Computer Review, 2011, vol. 29, no. 2, pp. 232–241.
• Jilke, Sebastian; Steven van de Walle, “Two Track Public Services? Citizens’ Voice Behaviour Towards Liberalized Services in the EU15,” Public Management Review, 2012, iFirst article, pp. 1–12.
• Johnston, Jocelyn M.; Jocelyn M. Girth, “Government Contracts and ‘Managing the Market’: Exploring the Costs of Strategic Management Responses to Weak Vendor Competition,” Administration and Society, 2012, vol. 44, no. 1, pp. 3–29.
• Kampen, Jarl K.; Steven van de Walle, Geert Bouckaert, “Assessing the Relation between Satisfaction with Public Service Delivery and Trust in Government,” Public Performance and Management Review, 2006, vol. 29, no. 4, pp. 387–404.
• Kondrotaitė, Gita, “Evaluation of the Quality of Public Services in Lithuanian Municipalities,” Intellectual Economics, 2012, vol. 6, no. 3 (15), pp. 393–411.
• Nyhan, Ronald C., “Changing the Paradigm: Trust and its Role in Public Sector Organizations,” The American Review of Public Administration, 2000, vol. 30, no. 1, pp. 87–109.
• Osborne, Stephen Peter; Zoe Radnor, Greta Nasi, “A New Theory for Public Service Management? Toward (Public) Service-Dominant Approach,” American Review of Public Administration, 2012, vol. 43, no. 2, pp. 135–158.
• Pettigrew, Andrew M., “The Character and Significance of Management Research on the Public Services,” Academy of Management Journal, 2005, vol. 48, no. 6, pp. 973–977.
• Raipa, Alvydas; Evendželina Petukienė, „Klientų dalyvavimas viešosiose paslaugose: bendrasis paslaugų kūrimas“, Viešoji politika ir administravimas, 2009, nr. 27, p. 54–61.
• Rhee, Seung-Kyu; June-Young Rha, “Public Service Quality and Customer Satisfaction: Exploring the Attributes of Service Quality in the Public Sector,” The Service Industries Journal, 2009, vol. 29, no. 11, pp. 1491–1512.
• Sánchez-Pérez, Manuel; Raquel Sánchez-Fernández, Gema M. Marín-Carrillo, Juan C. Gázquez-Abad, “Service Quality in Public Services as a Segmentation Variable,” The Service Industries Journal, 2007, vol. 27, no. 4, pp. 355–369.
• Shilston, Timothy G., “Black Box: A Qualitative Method for Improving Public Confidence in Policing Through Micro-Analyzing Service Delivery,” Policing, 2011, vol. 5, no. 2, pp. 125–131.
• Shilston, Timothy G., “One, Two, Three, What Are We Still Counting for? Police Performance Regimes, Public Perceptions of Service Delivery and the Failure of Quantitative Measurement,” Policing, 2008, vol. 2, no. 3, pp. 359–366.
• Smith, Peter C.; Andrew Street, “Measuring the Efficiency of Public Services: The Limits of Analysis,” Journal of the Royal Statistical Society, 2005, vol. 168, no. 2, pp. 401–417.
• Soteri-Proctor, Androulla, “Making Use of Qualitative Tools: Towards a Fuller Understanding of the Voluntary Sector’s Engagement with Public Service Delivery,” International Journal of Social Research Methodology, 2010, vol. 13, no. 5, pp. 411–424.
• Sundell, Anders; Victor Lapuente, “Adam Smith or Machiavelli? Political Incentives for Contracting out Local Public Services,” Public Choice, 2012, vol. 153, no. 3, pp. 469–485.
• Tummers, Lars, “Explaining the Willingness of Public Professionals to Implement New Policies: A Policy Alienation Framework,” International Review of Administrative Sciences, 2011, vol. 77, no. 3, pp. 555–581.
• Wright, Gillian H.; Celine Chew, Anthony Hines, “The Relevance and Efficacy of Marketing in Public and Non-profit Service Management,” Public Management Review, 2012, vol. 14, no. 4, pp. 433–450.

The Trends of Public Services Research: Grounding the Need for the Development of Qualitative Approach

Summary. The objective of this article is to dispute the importance of qualitative approach in the research of public services. The paper analyzes theoretical and methodological fundamentals of public services research. The need for the development of qualitative tools is substantiated by revealing the core problems of organizing and evaluating public service delivery as well as theoretical dimensions of service-dominant logic. The first part of the paper examines public services research in Lithuania. The second part deals with indicators, disturbances and limitations of the evaluation of public services. Factors that should be analyzed toward service-dominant approach are discussed in the third chapter, and the importance of qualitative tools is motivated in the last one. This article is not intended to be anti-quantitative, but it draws inference that it is advisable to combine the elements of quantitative methodology and qualitative approach. It is stated that qualitative analysis allows a comprehensive understanding on links of the processes and factors that determine the problems of public service delivery, while quantitative tools usually show the existence of such problems. The paper also stresses potentialities of qualitative approach on tempering interactions among all the parties concerned with public service delivery, as such interactions tend to be the main contributors of public sector’s competitiveness in a contemporary era of hybrid settings.

Keywords: public services, public trust, qualitative approach, service-dominant logic.